Р   Е   Ш   Е   Н   И   Е

       

 15                                             17.02.2017г.                          град Стара Загора

 

В    И  М  Е  Т  О    Н  А    Н  А  Р  О  Д  А

 

 

            Старозагорският административен съд, ІІ състав, в публично съдебно заседание на осемнадесети януари през две хиляди и седемнадесета година, в състав:

 

                                                                                     СЪДИЯ: ГАЛИНА ДИНКОВА

 

 

при секретар А.А.                                                                            

и с участието на прокурора                                                                                                       като разгледа докладваното от съдия Г.Динкова административно дело № 345 по описа за  2016г., за да се произнесе, съобрази следното:                                                        

 

         Производството е по реда на чл. 145 и сл. Административно-процесуалния кодекс (АПК), във връзка с чл.45 ал.5 от Закона за местно самоуправление и местна администрация (ЗМСМА).

 

         Образувано е по жалба на Кмета на Община Павел баня   против Решение № 901 по протокол № 54/ 13.02.1015г. на Общински съвет Павел баня, с което е допълнено решение № 890/ 29.01.2015г. на Общински съвет Павел баня, като са приети нови т.5 и т.6.   

         В жалбата са изложени съображения за незаконосъобразност на оспореното решение поради приемането му в противоречие на материално-правни разпоредби и в несъответствие с целта на закона. Изложени са и доводи за наличие на неяснота на волята на административния орган.  Твърди се, че с приемането на допълнителните т.5 и т.6  към решение № 890/ 29.01.2015г. на ОбС Павел баня на практика се създава нов режим за уреждане на пътуванията с намаление на соченити в решението категории лица, чрез заплащане на 30% от пълната стойност на превозния документ/абонаментна карта от общината на правоимащите лица, което обаче влизало в противоречие с приетия в т.1 – т.4 от решение № 890/ 29.01.2015г. ред преференциалните пътувания за тези категории лица /50% от цената на билета или картата/ да се компенсират от общината на фирмата – превозвач, осъществяваща превозите по направените намаления, до 13000лв ежемесечно. С подробно изложени доводи е направено искане обжалваното решение да бъде отменено, като незаконосъобразно.  

 

         Ответникът - Общински съвет Павел баня, редовно и своевременно призован, не се представлява в съдебно заседание. Заема в писмен вид становище, че не е налице противоречие с друг акт, тъй като такъв, с който да е приемано, че компенсацията ще се изплаща на превозвача, не е приеман. Счита за допустимо и съответно на закона общината да компенсира директно правоимащите лица с 30 процента от стойността на билета. Твърди,че веднъж държавата компенсирала превозвача за да направи отстъпка от цената на билета 20 %, и втори път, Общината компенсирала самия пътник с 30 % от цената на билета, които той вече е платил на превозвача /л.372 по а.д.№96/.

 

         Делото се разглежда след като с решение №9387/01.08.2016г по адм.д. №7936/2015г на Върховния административен съд е отменено предходното по спора решение по адм.д.№96/2015г на Административен съд Стара Загора и е постановено  връщане на делото за ново разглеждане, съобразно дадените указания.   

 

         Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

Допълненото с оспорения акт Решение № 890 от 29.01.2015г /на лист 281 от делото/ гласи: „На основание чл.21, ал.2 във връзка чл.21, ал.2, във връзка с чл.21 ал.1 т.6 и т.23 от ЗМСМА и във връзка с Регламент (ЕО) № 1370/2007, Общински съвет Павел баня, реши: определя:

1. Учениците  с постоянен адрес и/или учещи на територията на община Павел баня, с право на пътуване с допълнително намаление, извън разпоредбите на ПМС №66/1991г, да заплащат 50 % от цената на билета или абонаментната карта, издадени по реда на Наредбата за условията и реда за отпечатване и контрол върху ценни книги от 09 декември 1994година;

2. Общински съвет Павел баня задължава фирмата-превозвач да представя ежемесечно справки за брой абонаментни карти на ученици и пенсионери, по утвърдени със Заповед на Кмета на общината образци;

3. Намалението на цената на абонаментните карти и билетите, извън разпоредбите на ПМС №66/1991г на МС, се компенсират от Община Павел баня, но не повече от 13000/тринадесет хиляди/лв ежемесечно;

4. Задължава Кмета на общината да не допуска свръхкомпенсиране, спазвайки заложените в чл.4 параграф 1 буква ii на Регламент (ЕО) № 1370/2007 принципи.”

Решение №890/29.01.2015г е прието по направеното от кмета предложение за изплащане на компенсации за транспортни разходи по намалени цени на ученици и пенсионери. Като мотиви за внесеното предложение се сочи установената практика община Павел баня да компенсира разходите за допълнителното намаление от цената  за превоз на пенсионери и ученици, надвишаващо регламентираното в размер на 20 на сто намаление с Постановление № 66 на МС от 15.04.1991 г. за определяне минимални размери на намаленията на превозните цени по автомобилния транспорт на някои групи граждани  /ПМС №66/1991/.  Решение №890  е прието с положителен вот „за” на 11 от 11 присъствали общински съветници /при общо 17 такива по списъчен състав/. По делото няма данни, а и не се твърди от страните това решение да е било оспорено, поради което съдът приема, че същото е влязло в сила.

С оспореното Решение № 910  от 13.02.2015г, ОбС Павел баня  допълва свое Решение № 890 от 29.01.2015г. с нови т.5 и т.6, така:

5/нова/ Общината възстановява на правоимащите лица, посочени в т.1 от решението 30% от пълната стойност на превозния документ/абонаментна карта или билет/, издадени по реда на Наредба за условията и реда за отпечатване и контрол върху ценни книжа – ПМС № 289 от 30.11.2994г.

6/нова/ Възстановяването на сумата се извършва лично на правоимащите лица срещу представянето на превозният документ, с отразено в него намаление по реда на ПМС №66 и лична/ученическа карта в съответното кметство по населено място по местожителство на лицето, ежемесечно от 5- пето до 15-петнадесето число.” 

Оспореното Решение № 910/ 13.02.2015г. е взето с положителен вот „за” на 9 от 17 присъствали общински съветници, „против” са гласували 7 и „въздържал се” —1.

По делото са приети като доказателства документите, образуваща преписката по приемане на оспореното решение.

 

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства и приетата за установена въз основа на тях фактическа обстановка, направените в жалбата оплаквания, доводите и становищата на страните и като извърши цялостна проверка на законосъобразността на оспорения административен акт на основание чл. 168, ал.1 във връзка с чл.146 от АПК, направи следните правни изводи:

Оспорването е насочено срещу решение на общинския съвет, по отношение  чиито актове, разпоредбата на чл.45 ал.3 от ЗМСМА регламентира общия принцип  за съдебна обжалваемост. Съгласно с чл.45 ал.5 изр.1 кметът на общината може да върне за ново обсъждане незаконосъобразни или нецелесъобразни актове на общинския съвет или да оспорва незаконосъобразните пред административния съд. Следователно посредством жалбата си до съда, насочена против Решение № 910/ 13.02.2015г на ОбС-Павел баня, Кметът на тази община е упражнил предоставеното му законово правомощие. Оспореното решение е валидно взето, като израз на волята на мнозинството общински съветници. То има характер на общ административен акт, съгласно Решение 9387/01.08.2016г на ВАС. С оглед на което съдът приема че оспорването, като направено в законово установения срок, от легитимирано лице и против годен за обжалване административен акт, е процесуално допустимо.

 

Разгледана по същество, жалбата е основателна.

 

Оспореното решението е прието от материално и териториално компетентния административен орган, при упражняване от Общински съвет – Павел баня на правомощие по чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА. Решение №910/ 13.02.2015Г. на ОбС Павел баня е в писмена форма, но съдържа неясна разпоредителна част, прието е  при допуснати съществени нарушения на процесуалните правила, в нарушение на материалния закон и в противоречие с целта на закона.

 

Процедурата по издаването на общи административни актове, какъвто по своята правна същност представлява процесното решение на ОбС Павел баня, е регламентирана в чл. 66 и сл. от АПК. Една от основните предпоставки за законосъобразност на акта е предоставянето на възможност на лицата, които ще бъдат засегнати от него, да участват в производството по издаването му. Затова е предвиден и ред за уведомяване на обществеността чрез обявяване откриването на производството по издаване на акта чрез средствата за масово осведомяване, както и чрез изпращането на проекта до различни граждански организации с интереси в областта, която подлежи на регламентация. В закона са предвидени и формите на участие на заинтересованите лица в процеса на изготвяне и приемане на акта. Всички тези изисквания са въведени от законодателя в интерес на обществеността и лицата, които ще бъдат засегнати от акта, за да не се допусне незаконосъобразно и неоправдано засягане на техните права. В случая не се твърди, нито установява от доказателствата, въпросите, предмет на оспореното решение да са били предварително разгласени,  не е определена формата на участието на заинтересованите лица  в производството и оттам самата им възможност да участват в него. Посоченото е достатъчно да обуслови незаконосъобразност на решението, тъй като не са спазени императивни процесуални правила, гарантиращи в пълен обем правата на субектите, които са адресати на оспорения акт.

 

Обжалваният административен акт противоречи и на разпоредбата на чл. 59, ал.2, точка 5 от АПК, приложим на основание чл.74 от АПК.

Диспозитивът на един административен акт съобразно горната разпоредба следва да съдържа  предписаните правни последици, които актът ще предизвика в правоотношенията, които засяга. Тоест актът следва да съдържа разпоредителна част, с която се определят ясно и недвусмислено правата или задълженията на неговите адресати, както и начинът за изпълнението.   Доколкото обжалваното решение е такова за допълване на предходно прието решение на общинския съвет, административният акт, който се допълва – Решение № 890/ 29.01.2015г. на ОбС Павел баня и актът, чрез който се извършва допълването – Решение № 910/ 13.02.2015г, трябва да бъдат в синхрон, да образуват едно цяло.  Двата акта не могат да си противоречат, нито да пораждат различни по своето съдържание правни последици.

В случая това не е изпълнено: В т.1 на Решение №890/29.01.2015г на ОбС е признат в на ученици и пенсионери с постоянен адрес и/или учещи на територията на община Павел баня правото им на пътуване с намаление в допълнителен размер, над визирания в ПМС №66/1991г или общо 50 на сто.   Правоимащи съгласно т.1 от Решение №890/ 2015г на ОбС са  лица от визираните и в чл.1 т.1 б.”а” и „б” и т.2 б.”а и „б” от ПМС№66/1991г и за ползване на обществен превоз по вътрешноградския и междуселищен автомобилен транспорт. Целта  на облекчението, предвидено в ПМС, така и в Решение №890/29.01.2015г т.1 на ОбС Павел баня,  е постигане социална справедливост, финансово облекчение на визираните групи учащи и пенсионери, същевременно подсигуряване посредством облекчението възможността им за пътуване. Регламентираното в т.1 волеизявление надгражда над нормативно предвидения в ПМС №66/1991г като минимален размер от 20 на сто на намалението на същата категория лица, като  установява процента на намалението на  50 % от цената на билет или абонаментната карта. Затова, неоснователен е довода на ОбС, че правилото в т.1 не съдържало изрично посочване за чия сметка е намалението от 30 на сто. Израза „заплащат 50 % от цената..” е ясен и означава съдържанието на правото на потребителите на превозната услуга, които са от визираните правоимащи, да не заплащат пълната стойност на цената, а да заплатят 50 на сто от нея, съответно на задължението, което би следвало да е договорно вменено на превозвача за изпълнение на такъв превоз. Обратно на съдържанието на това право и в противоречие с целта, която преследва, допълнителната т.5 приета с оспореното Решение №910/13.02.2015г,  предпоставя  вече заплатена от правоимащите ученици и пенсионери стойност, обхваната от намалението, признато им с т.1, поради което прави акта неясен.  От една страна, приемайки че е налице нужда да бъдат финансово облекчени учениците и пенсионерите в община Павел баня, ОбС е регламентирал правото им да пътуват с намаление като заплатят 50 на сто от цената - с което сочи на намерение да осигури  пътуванията им и постигане на социален, икономически и образователен ефект, а от друга страна, с т.5, органът изисква от същите тези лица, за които е приел че са финансово и социално уязвими,  те вече да са заплатили за превоза, като условие да им възстанови сума като процент от стойността му. Довода на ОбС, че не на превозвача се следва компенсацията от 30 на сто от цената на билета, показва, че той не е обезпечил задължение, насрещно на правото на лицата да пътуват с намаление, каквото е регламентирал в т.1,т.е. налице е твърдяната като отменително основание неяснота в акта.

 Противоречието до което се стига с новата т.5, приета с Решение №910/2015г на ОбС Павел баня,  освен  че обективира нарушение в изискването за съдържание на акта, но  и създава опасност да не се упражнят създадените права,  а с това и да не се постигнат социално-икономическите и образователни цели, с постигане на каквато упражняването на тези права се свързва.

Неоснователно ответникът сочи, че като не е изрично посочен в т.1 от допълваното решение превозвачът като лице, задължено до осигури на визираните лица - ученици и пенсионери, превоз на стойност с намаление от 50 на сто, то е допустимо регламентиране на ред за възстановяване на същите тези лица на част от заплатената от тях превозна услуга, какъвто е предмет на новите т.5 и т.6.  

В т.1 на Решение №890 е регламентирано намаление  в по-голям размер от предвидения като минимален размер, с който се свързва правото, предвидено в ПМС №66 от 15.04.1991 за определяне минимални размери на намаленията на превозните цени по автомобилния транспорт на някои групи граждани. С  чл.1, т.1 и т.2 от това ПМС  се определят минимални размери на намаленията на цените за пътуване по основните градски линии и междуселищния автомобилен транспорт от общинските и областни схеми в сравнение с редовните цени, в полза на изброените  групи ученици, студенти, пенсионери. Тъй като в т.1 от Решение №890 не се признава едно ново право на  лица като изброените, а се увеличава размера на отстъпката, от която се ползват те, затова и режима, на който е подчинено упражняването му, вкл. в по-висок размер на отстъпката, следва да е идентичен с регламентирания в ПМС № 66/1991г. за определяне минимални размери на намаленията на превозните цени по автомобилния транспорт на някои групи граждани.

Режимът на минималните намаления за ученици и пенсионери, наред с други категории лица с право на безплатно и на намалени цени пътувания, е императивно установен  в ПМС №66 от 15.04.1991 г. Съгласно чл.2 от постановлението предвидените намаления в цените на абонаментните карти и безплатните пътувания по чл. 1 са за сметка на фирмите, като държавата ги компенсира до размера на определените за тази цел средства в държавния бюджет. Също в смисъл, че превозвача е този, който следва да бъде компенсиран, е била и разпоредбата на чл. 2 на Наредба № 2 от 31.03.2006 г. на МФ за условията и реда за предоставяне на средства за компенсиране на намалените приходи от прилагането на цени за пътуване по автомобилния транспорт, предвидени в нормативни актове за определени категории пътници /отм. 2016 г./, действала към датата на приемане на оспореното решение. На установения в   ПМС № 66/1991г режим противоречи въведения с т.5 и т.6 от  оспорения акт и който поставя изисквания спрямо лицата с право на превоз с намалени цени, като условие  да им бъде възстановена стойност: да се явяват ежемесечно, лично в кметството по местожителството им, където да представят превозния документ, той да е издаден по реда на Наредбата, приета с ПМС №289/30.11.1994г., в този превозен документ да е отразено намаление и да представят лична/ученическа карта.  

Дейността по предоставяне на превозни услуги на по-ниски цени на определени лица, преценени като такива в социално уязвимо положение, е израз на социална политика. Израз на такава политика е и приетото Решение № 890/2015г. т.1-т.4 на ОбС Павел баня. В т.3 от същото решение на  ОбС, сочи че Община Павел баня следва да извърши компенсация за „Намалението на цената на абонаментните карти и билетите, извън разпоредбите на ПМС №66/1991г на МС” до определен размер ежемесечно. Думата „намаление” на цената насочва, че именно превозвача е този, който  следва да осигури намалението, над предвиденото в ПМС, за което ще бъде компенсиран от общинския бюджет ежемесечно. Предвиденото в т.3 е в синхрон с  нормативна уредба на реда за възстановяване загубите за превозвача за издадените на по-ниска стойност билети или карти, законодателят цели да осигури и гарантира правата на визираните категории лица, вкл. реално да ползват предвидените и грантирани намаления за пътувания с посочените видове транспорт. Намаленията за извършените при специален ценови режим пътнически превози на правоимащите лица са за сметка на превозвачите като задължение, съпътстващо упражняваната от тях транспортна дейност,  при насрещно бюджетно задължение на възложителя.

Бюджетните суми, които следва да се предвиждат в републиканския бюджет /а в случая и в общинския бюджет/ са частична компенсация на превозвача, целяща понижаване на икономическите загуби от изпълнението на вменените му задължения. В противоречие с този ред на компенсация се явява предвидения в т.5 и 6 от оспореното Решение №910 ред за възстановяване лично на ползвателите на превозната услуга, със средства от общинския бюджет, на  част от заплатената от тях цена за тази услуга. Въвеждането на такъв ред освен че противоречи на нормативния, поставя под съмнение предоставените права, от тук и целения социален ефект.

Предвид изложеното жалбата е основателна, съответно оспореното с нея Решение № 910/ 13.02.2015г. на Общински съвет Павел баня, като прието в нарушение с изискванията за форма и съдържание, при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, в противоречие с материалния закон и в несъответствие с целта на закона, се явява незаконосъобразно и следва да бъде отменено като такова.

Водим от горните мотиви и на основание чл.172, ал.2, предложение първо и второ от АПК, Старозагорският административен съд 

Р     Е     Ш     И     :

 

ОТМЕНЯ по жалба на Кмета на община Павел баня Решение № 910 по протокол № 54 от 13.02.2015г на Общински съвет Павел баня, като незаконосъобразно.

                       

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

 

 

                                                                                     СЪДИЯ: