Р
Е Ш Е
Н И Е
№ 213 21.07.2017 г. гр. Стара Загора
В И М Е Т О Н А
Н А Р О Д А
Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на шести
юли през две хиляди и седемнадесета година в състав:
Председател:
ГАЛИНА ДИНКОВА
Членове: ДАРИНА
ДРАГНЕВА
МИХАИЛ РУСЕВ
при секретаря Ива
Атанасова
и с участието на прокурор Константин Тачев
като разгледа докладваното от съдия
Галина Динкова адм.дело № 205 по описа за 2017г., за да се произнесе съобрази следното:
Производството е по чл.185 и сл. от
Административнопроцесуалния кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор при
Окръжна прокуратура Стара Загора с който са оспорени разпоредбите на чл.1,
ал.2; чл.21, ал.3; чл.22; чл.24, ал.2; чл.26, ал.2; чл.27; чл.28, ал.1, т.4; чл.31;
чл.33 и чл.34 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на
община Раднево /НУОПТОР/, приета Решение № 978/ 25.06.2015г. на Общински съвет
– Раднево. В протеста са изложени съображения за незаконосъобразност на
посочените разпоредби поради противоречието им с разпоредби на нормативен акт
от по-висока степен, а именно Закона за пътищата /ЗП/, както и с подзаконов
акт, приет от Министерския съвет – Наредба за специално ползване на пътищата. С конкретно наведени доводи за несъответствие
на всяка една от оспорените разпоредби с норми от по-висш порядък, е направено искане посочените
разпоредби от НУОПТОР да бъдат отменени
като незаконосъобразни и да се присъдят направените разноски по делото.
Ответникът по оспорването - Общински
съвет - Раднево, редовно и своевременно призован не се представлява по делото и
не взема становище по основателността на оспорването.
Представителят на
Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения
протест и обективираното в него оспорване.
Въз основа на съвкупна преценка на
събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от
фактическа страна:
Наредбата за управление на
общинските пътища на територията на община Раднево е приета с Решение №978/
25.06.2015г.
В §4 от Преходните и
заключителни разпоредби на НУОПТОР е регламентирано, че наредбата се приема на
основание чл.23 от Закона за пътищата /ЗП/ и влиза в сила в едномесечен срок от
приемането й.
Оспорените разпоредби от Наредбата за управление на общинските пътища на
територията на община Раднево имат
следното съдържание:
Чл.1, ал.2: Наредбата не се прилага за:
1.
селскостопанските пътища, осигуряващи достъп до земеделски земи;
2. горските пътища;
3. частните пътища, неотворени за обществено ползване;
Чл.21, ал.3: Разрешението за
специално ползване по ал. 2 е валидно за срок от една година.
Чл.22: Към искането за издаване на
разрешение за специално ползване заинтересуваното лице прилага:
1. удостоверение за актуално състояние на съдебната
регистрация;
2. копие от документа за платена такса за издаване на
разрешението;
3. копие от скицата (визата) за проектиране, с която се
определят местоположението на обекта и пътната връзка към него, включително
спрямо съседните поземлени имоти;
4. подробен
комуникационно-транспортен план за пътните връзки и разположението на обекта,
към който са приложени:
а) схема с точното
километрично местоположение на обекта, разположението му спрямо оста на пътя и
отстоянието му от ръба на пътната настилка;
б) напречни профили в
подходящ мащаб на характерни места в обхвата на пътя.
Чл.24, ал.2: Към искането
заинтересуваното лице прилага удостоверение за актуално състояние на съдебната
регистрация.
Чл.26, ал.2: Разрешението за
специално ползване по ал. 1 е валидно за срок от една година.
Чл.27: Към искането за специално
ползване по чл. 26 заинтересуваното лице прилага:
удостоверение за актуално състояние
на съдебната регистрация;
1. копие от документа за платена
такса за издаване на разрешението;
2. технически или работен проект за
конкретното съоръжение;
Чл.28, ал.1: Разрешение за
изграждане на рекламни съоръжения в обхвата на пътя и в обслужващата зона се
издава, когато:
т.4. рекламното съоръжение в целия си габарит отстои
най-малко на 3 м от ръба на пътната настилка;
Чл.31: Разрешението за специално
ползване на пътя чрез прокарване и ремонт на подземни и надземни проводи и
съоръжения е задължително условие за издаване на разрешение за строеж по
смисъла на глава осма, раздел III от Закона за устройство на територията.
Чл.33: Към искането по чл. 31
заинтересуваното лице прилага:
1. удостоверение за актуално състояние на съдебната
регистрация;
2. копие от документа за платена такса за издаване на
разрешението;
3. съгласуван от администрацията, управляваща пътя,
технически или работен проект за съответния вид специално ползване на пътя;
4. документ за собственост и скица на имота, за нуждите на
който се изгражда съоръжението.
Чл.34: Разрешението за специално
ползване на пътя чрез изграждане на нови и ремонт на съществуващи подземни и
надземни линейни или отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя се издава, при
условие че съоръженията са проектирани така, че по време на експлоатацията им и
в случай на авария да не засягат елементите на пътя и да не застрашават
безопасността на движението.
(2) Разрешението за специално ползване на пътя чрез
изграждане на нови и ремонт на съществуващи подземни и надземни линейни или
отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя се връчва на заинтересуваното лице
след заплащане на дължимата такса.
(3) Едновременно с разрешението за специално ползване на пътя
чрез прокарване на подземни и надземни проводи и съоръжения и ремонт в обхвата
на пътя може да бъде поискано и разрешение за специално ползване на пътя при
временно ползване на части от пътното платно и на земи в обхвата на пътя.
(4) В случаите на внезапно произлезли повреди ремонтната
дейност се осъществява съгласно чл. 26, ал. 4 от Закона за пътищата, като
заедно с уведомяването на техническата служба на Община Раднево се заплаща
съответната такса за временното ползване на части от пътното платно и на земи в
обхвата на пътя и се прилага проект (схема) за временна организация на
движението при извършване на ремонт.
Така установената фактическа
обстановка мотивира следните правни
изводи:
Съгласно чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт
имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни
интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той
поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да
подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК
подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във
времето.
С
оглед на което оспорването на чл.1, ал.2; чл.21, ал.3; чл.22; чл.24, ал.2;
чл.26, ал.2; чл.27; чл.28, ал.1, т.4; чл.31; чл.33 и чл.34 от Наредбата за
управление на общинските пътища на територията на община Раднево, обективирано в подадения протест от прокурор в
Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.
Разгледан
по същество, протестът е и основателен.
Обществените отношения, свързани
с местното самоуправление и местната администрация са уредени със ЗМСМА, чиито
разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като
орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие
на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение,
както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията
си по чл. 21 от ЗМСМА общинският съвет приема
правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.
Наредбата е нормативен акт,
който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на
нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби
са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават
общозадължителни правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока
степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията
на съответната община, засягащи неограничен брой адресати /чл. 7, ал.2 и чл. 8 от Закона за нормативните актове и чл. 75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските
съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или закон /чл. 2, ал.1 от ЗНА, чл. 76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите
правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени отношения с
местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока
степен.
Упражнената от Общински съвет
–Раднево компетентност по приемането на Наредбата за управление на общинските
пътища на територията на община Раднево е при осъществяване на правомощието по
чл.21, ал.2 и в изпълнение на законовата делегация по чл.23 от Закона за
пътищата. Съгласно чл.23 от ЗП правомощията на кметовете по управлението на
общинските пътища се определят с наредба на общинския съвет. Налице
е следователно законова делегация за приемане от Общински съвет Гълъбово на
наредба с предмет на очертания в чл.1, ал.1 от Наредбата за управление на общинските
пътища на територията на община Раднево.
При
приемане на НПУРОС на Община Раднево не се установиха съществени нарушения на
процесуалните правила.
При извършената проверка за спазването на
административно-производствените правила при приемането на Наредбата, съдът не
констатира допуснати нарушения на процедурата по внасяне, разглеждане и
приемане на подзаконовия нормативен акт. В съответствие с изискването на чл.26,
ал.2 от Закона за нормативните актове / в редакция към 2015г./, проектът на Наредбата
е публикуван на интернет страницата на Общината, като е предоставена възможност
на заинтересованите лица да изразят становища и да направят предложения по
проекта в 14-дневен срок. Наредбата е
приета от ОбС при спазване на изискванията за кворум и мнозинство.
При извършения
контрол за материална законосъобразност съдът съобрази следното:
Общият принцип, регламентиран в чл. 15, ал.1
от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите
нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за
законосъобразност на оспорените разпоредби от Наредбата за управление на общинските
пътища на територията на община Раднево, следва да обхване преценката дали
регулираните с наредбата обществени отношения, предмет на оспорените разпоредби
са в съответствие с нормативните актове от по-висока степен.
С оспорената в настоящото съдебно
производство разпоредба на чл.1, ал.2 от НУОПТОР е регламентирано, че наредбата
не се прилага за: 1. селскостопански пътища, осигуряващи достъп до земеделски
земи; 2. горските пътища и 3. частните пътища, неотворени за обществено
ползване.
Така очертания обхват на приложение на
наредбата е различен от обхвата, описан в чл. 1, ал.2
от Закона за пътищата, съгласно който текст законът за пътищата не
се прилага за: 1.улиците в населените места и селищните образувания, с
изключение на онези от тях, които едновременно са участъци от републикански или
общински пътища; 2.селскостопанските пътища, осигуряващи достъп до земеделски
земи; 3.горските пътища и 4.частните пътища, неотворени за обществено ползване.
Липсата на изрично изключване от предметния обхват на наредбата на улиците, в населените
места и селищните образувания на територията на община Раднево, които улици не
са участъци от общински пътища, има за последица разширяване на приложното поле
на наредбата в противоречие със законово установения обхват. Действително улиците в населените места,
съгласно разпоредбата на §7, ал.1, т.4 от ПЗР на ЗМСМА са обекти - публична
общинска собственост, но по аргумент от императивното предписание на чл.1, ал.2
ЗП само тези улици в населените места, които са част от републиканските и
общинските пътища, представляват пътища, подлежащи на регулация по ЗП и
съответно на подзаконовите нормативни актове, издадени на основание този закон,
в т.ч. и издадената по делегация от чл.23 на ЗП наредба на общинския съвет.
Предвид изложеното разпоредбата на чл.1, ал.2 от НУОПТОР се явява в
противоречие с нормата на чл.1, ал.2 от ЗП, което е нарушение на чл.15 от ЗНА и
обуславя извод за основателност на протеста в тази част.
Основателно е оспорването и на
останалите, посочени в протеста, разпоредби от НУОПТОР, по следните
съображения:
Доводите на оспорващия прокурор за
незаконосъобразност на разпоредбата на чл.21, ал.3 и чл.26, ал.2 от НУОПТОР се
свързват с обстоятелството, че в тях се определят различни от определените в чл. 8, ал.3
и в чл. 13, ал.2
от Наредбата за специално ползване на
пътищата /НСПП/ на МС срокове за разрешението за специално ползване
на пътя чрез изграждане на търговски крайпътен обект и пътни връзки към него в
първия случай и на разрешението за специално ползване на пътя за изграждане и
експлоатация на рекламно съоръжение във втория случай. В нормата на чл. 21,
ал.3 общинската наредба определя, че разрешението за специално ползване на пътя
по ал.2 ( т.е. за изграждане на търговски крайпътен обект и пътни връзки към
него) е валидно за срок от една година, докато нормата на чл. 8, ал.3
от НСПП предвижда, че същото разрешение е валидно за срок от две
години.
По същия начин нормата на чл. 26, ал.2
от общинската наредба определя валидност от една година на разрешението за
специално ползване на пътя чрез изграждане и експлоатация на рекламно
съоръжение, докато чл. 13, ал.2
от НСПП предвижда по-малък срок на валидност от 6 месеца на
разрешението на специално ползване на пътя за същите цели.
Несъответни на норми от по-висок ранг
се явяват и разпоредбите на 22, чл.27 и чл.33 от НУОПТОР, тъй като с тези норми
се изискват документи, каквито по чл. 9,
чл.14 и чл.20 от НСПП не се изискват, а същевременно не се изискват документи
които се изискват по наредбата, приета от МС. Видно от нормите на чл. 9,
чл.14 и чл.20 от НСПП, изчерпателно са определени документите, които
заинтерисованото лице следва да приложи към искането си за издаване на
разрешение за специално ползване на пътя: чрез изграждане на търговски
крайпътен обект и пътни връзки към него /чл.9 НСПП/ в първия случай, чрез
изграждане на рекламно съоръжение /чл.14
НСПП/ във втория случай и чрез изграждане на нови и ремонт на съществуващи
подземни и надземни линейни или отделно стоящи съоръжения в обхвата на пътя и в
обслужващата зона /чл.20 НСПП/ в третия случай. Съдържанието на текстовете на
оспорените разпоредби – чл.22, чл.27 и чл.33 от общинската наредба, определящи
изискуемите документи в трите случая, частично възпроизвеждат изискванията по
Наредбата за специално ползване на пътищата и създават възможност за нейното
заобикаляне. Освен това се изисква представяне на удостоверение за актуално
състояние на съдебната регистрация /чл.22, т.1; чл.27; чл.33, т.1 и чл.24, ал.2
от НУОПТОР/, каквото изискване не само, че не се съдържа в ЗП и НСПП, но е в
противоречие и със Закона за търговския регистър, съгласно който търговският
регистър и регистъра на юридическите лица с нестопанска цел е публичен и следователно
е достъпен и за органите на общинската администрация.
В несъответствие с разпоредбата на
чл.15 от НСПП се явява и текста на чл.28, т.4 от НУОПТОР, тъй като предвижда
изискване единствено за отстояние на рекламното съоръжение от ръба на пътната
настилка – най-малко 3м, а не и за отстояние от центъра на носещата му колона
до ръба на пътната настилка, което според чл.15 от НСПП следва да е не по-малко
от 5м.
Оспорените разпоредби на чл. 31 и чл. 34
от НУОПТОР са в стара и несъответна на допълненията на НСПП редакция, тъй като
не са съобразени с изменението на чл. 18, ал.1,
чл.21 и чл.22 от НСПП, допълнени - ДВ бр.90 от
2016г., в сила от 15.11.2016г. Извън обхвата на общинската наредба е останало
изграждането на нови подземни и надземни линейни или отделно стоящи съоръжения
в обхвата на пътя и обслужващата го зона, за което се изисква разрешение за специално
ползване на пътя, предвидено и като задължително условие за издаване на
разрешение за строеж по см. на глава осма,
раздел ІІІ от Закона за устройство на територията /чл. 18, ал.1
от НСПП/. Освен това текста
на чл.34, ал.4 от общинската наредба противоречи на чл.22, ал.3 от НСПП и
въвежда в заблуждение заинтересованите лица, че в случаите на внезапно
произлезли повреди ремонтната дейност се осъществява съгласно чл. 26, ал.4
от Закона за пътищата, вместо правилното препращане към нормата на чл. 26, ал.5
от Закона за пътищата.
С оглед на изложеното се налага извода,
че в случая Общински съвет – Раднево по недопустим начин е преуредил, уредени в
Наредбата за специално ползване на пътищата обществени отношения, свързани със
изискванията към специалното ползване на пътищата в Република България. Изрично
в Закона за
пътищата, в чл. 23 и чл. 18, ал.3,
т.2, е определено докъде се простира компетентността на общинските
съвети, като им е предоставено само правото с наредба да уредят правомощията на
кметовете по управлението на общинските пътища и да определят размера на
таксите за специалното ползване на общинските пътища. Законът за пътищата в чл.
18, ал.5 е определил, че само Министерският съвет е компетентният да уреди с
наредба условията и реда за специалното ползване на пътищата, което е сторил с
приетата от него Наредба за специално ползване на пътищата. Други условия и
ред, различни от посочените в наредбата на МС, не се допускат да бъдат
създавани на местно ниво чрез приемане на общински наредби. Според чл. 3 от НСПП
на МС, специалното ползване на общинските пътища се извършва при условията и
реда на тази наредба,
както по правилата на наредбите, приемани по реда на чл. 23 от
Закона за пътищата от общинските съвети. Условията, при наличието на
които се издава разрешение за специално ползване на пътя, визирани в Наредбата
на МС, са императивни. Те се прилагат независимо дали са предвидени в
общинските наредби или не. Следва да се има предвид, че т.нар.
"специалното ползване на пътя" е дейност, свързана със завишен риск,
видно от легалната дефиниция на понятието по § 1, т.8 от
Закона за пътищата. Според цитираната разпоредба "специално
ползване на пътищата" е използването на пътищата за превозване на тежки и
извънгабаритни товари или за осъществяване на други дейности в обхвата на пътя
и в обслужващите зони, които нормата изброява.
Условията, реда и сроковете на валидност
на издаваните разрешения за специално ползване на пътищата, регламентирани в Наредбата за специално ползване на
пътищата не следва да се възпроизвеждат общинската наредба.
Възпроизвеждането на разпоредби от Закона за пътищата и от
Наредбата за специално ползване на пътищата в общинската наредба за управление
на общинските пътища е лошо и непрактично решение в подзаконовата дейност на
общинските съвети. Възпроизвеждането на норми от нормативен акт с по-висок ранг
в общинската наредба в случая е довело до описаните по-горе несъответствия,
разминавания, празноти между приетото от общинския съвет по отношение на
издаваните разрешения за специално ползване на общинските пътища и извършените
изменения в Закона за
пътищата и Наредбата за специалното ползване на пътищата, приета от
Министерския съвет. По този начин за едно и също обществено отношение, уредено
със закон и с подзаконов нормативен акт на Министерският съвет, в противоречие
с принципите за законност, достъпност, предвидимост, публичност и прозрачност,
общинският съвет е създал с оспорените разпоредби привидност за различен правен
режим от действително установения.
Частичното възпроизвеждане на
нормативен акт от по-висок ранг в Наредбата за управление на общинските пътища
на територията на община Раднево не само създава възможност за заобикаляне
изискванията на Наредбата за
специално ползване на пътищата, но и въвежда в заблуждение
заинтересованите лица - при наличие на какви обстоятелства може да им бъде
издадено или отказано издаването на разрешение за специално ползване на пътищата,
в кои случаи издаването на разрешение е задължително, какви документи се
изискват и какъв ще е срокът на валидност на издадените разрешения.
По тези съображения съдът приема, че следва да бъдат отменени като
противоречащи на нормативен акт от по-висок ранг разпоредбите на чл.1, ал.2;
чл.21, ал.3; чл.22; чл.24, ал.2; чл.26, ал.2; чл.27; чл.28, ал.1, т.4; чл.31;
чл.33 и чл.34 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на
община Раднево, тъй като в нарушение на чл. 8 от ЗНА
и чл. 21, ал.2
от ЗМСМА, общинският съвет е приел посочените текстове от
Наредбата като е уредил обществени отношения, вече регулирани от
нормативен акт от по-висока степен.
С оглед изхода на делото следва да бъде уважено искането на Окръжна
прокуратура – Стара Загора за присъждане на направените разноски, като Общински
съвет – Раднево бъде осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв.,
представляваща внесена такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за
оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от
АПК, Старозагорският административен съд
Р Е
Ш И :
ОТМЕНЯ
по протест на
прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредбите на чл.1, ал.2;
чл.21, ал.3; чл.22; чл.24, ал.2; чл.26, ал.2; чл.27; чл.28, ал.1, т.4; чл.31;
чл.33 и чл.34 от Наредбата за управление на общинските пътища на територията на
община Раднево /НУОПТОР/, приета Решение № 978/ 25.06.2015г. на Общински съвет
– Раднево, като незаконосъобразни.
ОСЪЖДА
Общински съвет – Раднево
да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева,
представляваща направените по делото разноски.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от
съобщаването му на страните.
След влизане в сила решението да се
обнародва по начина, по който е обнародвана Наредбата за управление на
общинските пътища на територията на Община Раднево.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ:
1.
2.