Решение по Административно дело 224/2017г.

Р Е Ш Е Н И Е

№208 21.07.2017г. град Стара Загора

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на двадесет и девети юни през две хиляди и седемнадесета година, в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА

ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА

РАЙНА ТОДОРОВА

при секретар М.П. и с участието

на прокурор П.Д. като разгледа

докладваното от съдия ИРЕНА ЯНКОВА административно дело №224 по описа

за 2017г., за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по оспорване на кмета на община Чирпан на разпоредбата на чл. 20,ал.2,т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан, изменена с решение № 259/ 27.04.2017 . на общински съвет Чирпан .

В жалбата са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан , по съображения за приемането им при допуснати съществени нарушения на материалния и процесуалния закон. При изменението на правилника, който се явявал нормативен акт били допуснати съществени нарушения на разпоредбите на чл. 20 от ЗНА, чл. 26,ал.4 от ЗНА, и чл. 26,ал.5 от ЗНА. Предложението за изменението не било публикувано на интернет страницата на община Чирпан преди внасянето за приемане , поради което не е проведено обществено обсъждане на предложението за промяна на оспорената разпоредба . Към него не са приложени мотиви и доклад в нарушение на разпоредбата на чл. 28 от ЗНА . Дневният ред на проведеното на 27.04.2017 г. не бил публикуван три дена преди датата на съответното заседание на общински съвет Чирпан за обсъждане на промяната на правилника на основание чл.60, ал.2 от същия. Неспазването на установения в него срок за публикуване на дневния ред на заседанието на ОбС Чирпан е довело до ограничаване правото на гражданите да участват в заседанието на ОбС, на проведено на 27.04.2017 г.Приетата разпоредба на чл. 20,ал.2,т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан противоречала и акт от по-горна степен , а именно на нормата на чл. 34,ал.2,т.2 от ЗМСМА. Формулировката на чл. 20,ал.2, т.1 от правилника давало възможност месеното възнаграждение на общинските съветници от община Чирпан да бъде определено в размер по- голям от законово регламентирания максимум размер от 70 процента от средната брутна заплата в администрацията на община гр. Чирпан.. Изменението на правилника било прието в нарушение на разпоредбата на чл. 128 от Закона за публичните финанси. По подробно изложени доводи в жалбата е направено искане да бъде отменена като незаконосъобразна разпоредбата чл. 20,ал.2,т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан, като незаконосъобразна.

Ответникът - Общински съвет – Чирпан, редовно и своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща представител, но в писменото си становище оспорва жалбата като неоснователна, като твърди, че приетото изменение на оспорената разпоредба е прието при спазване на административно производствените правила и в съответствие и при правилно приложение на материалния закон.

Представителят на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание излага становище, че жалбата е частично основателна , тъй като приетото изменение на оспорената разпоредба противоречи на акт от по- висока степен –ЗМСМА.

Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

С Предложение вх. № 041/ 23.01.2017г. на Илияна Ангелова, Ангел Димитров, Росен Иванов , Христо Стефанов общински съветници в община Чирпан са внесли за разглеждане, обсъждане и приемане проект за изменение на разпоредбата чл. 20,ал.2,т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан в общински съвет Чирпан.Според изложеното в тяхното от тях те предлагат възнаграждението на общинския съветник да се промени и да бъде в размер на 40 процента от средната работна заплата в общинската администрация за всяко участие в заседание в заседание на Общински съвет Чирпан. . Мотивите са исканото увеличение е изменение на минималната работна заплата, необходимостта от средства за представителни разходи за общинските съветници ,задължението им да общуват и се интересуват от проблемите на гражданите на община Чирпан, в състава на която има 18 населени места , както необходимостта те да закупуват специализирана литература и да провеждат платени консултации със специалисти, които да ги ориентират по конкретни въпроси от дневния ред. Посоченото предложение за решение е публикувано на интернет страницата на община Чирпан, като в законово установения срок не са постъпили предложения и становища по него.Видно от писмо изх. № 148/19.04.2017г. проектът за дневен ред за заседанието на общински съвет Чирпан, което е следвало да се проведе на 27.04.2017г. е внесен от председателя на ОС Чирпан на 19.04.2017 г., като в него е записано, че дневният му ред е обявен на 19.04.2017 г. Проектът за изменение на правилника е разгледан на заседанието на постоянната комисия” Правни въпроси” при ОбС – Чирпан на 25.04.2017г, която е дала положително становище за изменението на размера на възнаграждението на общинските съветници. С Решение № 259 по Протокол № 22 от проведено на 27.04.2017г. заседание на Общински съвет – Чирпан, на основание чл.21, ал.1, чл. 23, ал.2 и ал.3 от ЗМСМА е прието изменение на чл. 20,ал.1 т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан. В проведеното гласуване са участвали 20 общински съветници,от които 13 са гласували „ за, 6- „против” и въздържали се - „1” .

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в жалбата доводи и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на разпоредбата 20,ал.2,т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан намира за установено следното:

В разпоредбата на чл. 21, ал. 3 от ЗМСМА е въведено правомощие на общинския съвет да приема правилник за организацията и дейността на съвета, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация. Съобразно дадената в чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове /ЗНА/ дефиниция на понятието "правилник", това е нормативен акт, който се издава за прилагане на закон в неговата цялост, за организацията на държавни и местни органи или за вътрешния ред на тяхната дейност. Правилникът за организацията и дейността на Общински съвет - Чирпан, неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация представлява такъв нормативен акт по смисъла на чл. 76, ал. 3, вр. с чл. 75, ал. 1 от АПК, уреждащ организацията и дейността на органа за местно самоуправление. Съгласно чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда, , а съгласно чл. 45,ал.5 от ЗМСМА кметът на общината може да върне за ново обсъждане незаконосъобразните или нецелесъобразните актове на общинския съвет или да оспорва незаконосъобразните актове пред съответния административен съд и да иска спиране на изпълнението на общите административни актове и действието на подзаконовите нормативни актове..Съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК оспорването на подзаконовите нормативни актове не е ограничено във времето.

С оглед на което оспорването на 20,ал.2, т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан е процесуално допустимо.

. Разгледано по същество оспорването е основателно.

При приемането на процесното решение са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, които налагат отмяната на оспореното изменение на правилника - чл. 20,ал.2,,т 1 като незаконосъобразно.

Нормативната уредба за приемане на подзаконови нормативни актове се съдържа в чл. 75 от АПК , а чл. 80 от АПК препраща за неуредените въпроси към Закона за нормативни актове/ ЗНА/.

Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на органите на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес – чл. 115 от Конституцията на РБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, който е същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи, уредени в разпоредбите на чл.4, на чл. 8 и чл. 12 от АПК - законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с правомощия административни органи да приемат подзаконови нормативни актове, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и най-вече стабилен и предвидим начин. При създаването на такива подзаконови нормативни актове следва да се съблюдават принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност – чл. 26,ал.1 от АПК.

Трайна и непротиворечива е съдебната практика, че целта на разпоредбата на чл. 26 от ЗНА е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването, разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица и за чието спазване следва да следи на първо място органа, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект.

Систематическото място на чл. 26,ал.3 от ЗНА е в Глава трета на Закона за нормативните актове - „Изработване на проекти на нормативни актове", като в ал. 1 са регламентирани принципите при изработването им, които са: обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, както бе посочено по-горе. Именно в изпълнение на тези принципи в ал. 3 на същата разпоредба законодателят е предвидил задължение за компетентния орган преди внасянето на проект на нормативен акт да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 30-дневен срок за предложения и становища по проекта. Касае се за императивна норма, при неизпълнението на която следва да се приеме, че е налице съществено нарушение на административно производствените правила поради неспазване на законово предвидената процедура по издаване на нормативен акт.Проектът за нормативен акт следва да е публикуван заедно с мотивите и доклада. Макар формалното предложението за изменение на чл. 20,ал.2 , т.1 от цитирания правилник да е публикувано на 23.01.2017 г. на интернет страницата на община Чирпан, липсват каквито и мотиви за исканото изменение/ изложените мотиви са формални/, лисва и доклад

ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат защо се налага промяната.

Мотивите, съответно доклада към проекта за нормативен акт, съгласно разпоредбата на чл. 28 ал.2 от ЗНА трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2.. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съответстващ на посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган чл. 28,ал.4 от ЗНА.

В мотивите към проекта за предложение за изменение на чл. 20, ал2,т.1 от правилника на ОбС Чирпан липсват каквито и да са съображения относно причините, налагащи това значително повишение на размера на възнаграждението за осъществяваната от общинския съветник дейност. В мотивите не са отразени и финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба,. Изменението на размера на възнагражденията пряко влияе на общинския бюджет, тъй като прилагането му ще се отрази в приходната и разходната му част защото възнагражденията на общинските съветници се финансират от местни дейности. В същото време в направеното предложение няма финансова обосновка за размера на увеличението; отражението му върху разходната част на бюджета; липсват съображения относно това биха ли се редуцирали необходимите средства за осъществяване на местните дейности и до каква степен; как се следва обезпечаването на приходната част на бюджета с оглед поемане на получаваща се разлика при увеличението на възнагражденията.

Проверката за законосъобразност на изменената норма от правилника се извършва от мотивите за приемането им, като задължителен елемент на подзаконовия нормативен акт. Мотивите изясняват целите на вносителя и са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, мотивирали Общински съвет - Чирпан да възприеме съответния вариант на уредба при определяне възнагражденията на общинските съветници и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта, като се запознаят с тях. В случая това е от съществено значение, тъй като се касае за разходи на средства от общински бюджет, обезпечаващ функционирането на общината и осъществяването на присъщите й дейности за нуждите на населението от всякакъв характер - благоустройствен, икономически, социален, образователен и др.

Въпреки, че се касае за изменение на вече действащ Правилник, приемането на промени в него се извършва по същия ред, предвиден за приемане на проект за нормативен акт, при спазване на същата процедура. В случая, независимо че мотивите не отговарят на законовите изисквания на чл. 28,ал.2 от ЗНА, проектът за изменението на подзаконовия нормативния акт е публикуван, внесен е и е приет от Общински съвет Чирпан. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер, неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение на административно производствените правила и е абсолютно основание на отмяна на оспорената разпоредба.

Налице и друго нарушение при приемането на изменението на посочената разпоредба от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан. По силата на чл. 60, ал.2 от същия правилник най-малко три преди датата на съответното заседание на общинския съвет неговият председател е длъжен да обяви дневния ред, датата, часа и мястото на провеждане на заседанието и чрез официалната интернет страница на Община Чирпан. От приетите доказателства е видно, че това е сторено след провеждане на заседанието на 04.05.2017 г. и след приемане на оспорената разпоредба на правилника,което е довело и до невъзможност гражданите да присъстват на заседанието на ОбС – Чирпан.

Налице и друг порок на решението, но той е производен от липсата на финансова обосновка на проекта за изменение на правилника. Съгласно чл.22, ал.3 от Закона за публичните финанси общинските съвети и кметовете при съставянето, приемането и изпълнението на бюджетите на общините спазват съответните фискални правила по този закон. Съгласно чл. 102,ал.1 от ЗПФ първостепенните разпоредители с бюджет, какъвто е кметът, не могат да извършват разходи и да поемат задължения за разходи за текущата година, надхвърлящи общия размер на утвърдените разходи и задължения за разходи по бюджетите им. По силата на чл. 128 от същия закон не се допуска извършването на разходи, натрупването на нови задължения за разходи и/или поемането на задължения. От горното следва , че преди да се приеме изменението на оспорената разпоредба е следвало да се извърши съответното изменение на бюджета на община Чирпан за 2017 г по реда на чл. 124 и чл. 125 от ЗПФ.

С оглед на гореизложеното съдът приема, че изменението на чл. 22,ал.2, т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан е незаконосъобразно е следва да бъде отменено

Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по жалба на кмета на община Чирпан на разпоредбата на чл. 20,ал.2,т.1 от Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан, изменена с решение № 259/ 27.04.2017 . на общински съвет Чирпан., като незаконосъобразна

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Правилника за организацията и дейността на общински съвет, на неговите комисии и взаимодействието му с общинската администрация на община Чирпан.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.