Р Е Ш Е Н И Е

№193 20.06.2018 год. гр. Стара Загора

В ИМЕТО НА НАРОДА

Старозагорски административен съд, публично съдебно заседание на седми юни две хиляди и осемнадесета год., в състав

Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА

Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА

МИХАИЛ РУСЕВ

при секретаря Ива Атанасова в присъствието на прокурора Петко Георгиев, като разгледа докладваното от МИХАИЛ РУСЕВ адм. дело №189 по описа за 2018 год, за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.

Образувано е по протест на Петко Георгиев, прокурор в Окръжна прокуратура гр. Стара Загора, с който оспорва като незаконосъобразни разпоредбите на раздел девети /чл.29-33/ от Наредба за реда за учредяване на търговски дружества и за реда за упражняване на правата на собственост на общината в общинските търговски дружества, приета с решение №211 от 22.03.2005 година от Общински съвет - Чирпан. По подробно изложени съображения за материална незаконосъобразност, като противоречаща на акт от по-висока степен Закона за общинската собственост е направено искане за отмяната като незаконосъобразни на оспорените текстове.

Ответникът Общински съвет Чирпан, редовно и своевременно призован, не изпраща представител и не взема становище по протеста.

Представителят на Окръжна прокуратура Стара Загора дава заключение, че оспорването следва да бъде уважено като основателно.

Съдът, като обсъди доводите, изложени в подаденият протест и извърши проверка на законосъобразността на атакуваното решение, намира за установено следното:

С решение №211 по от проведено заседание на 22.03.2005 год. Общински съвет Чирпан е приел Наредба за реда за учредяване на търговски дружества и за реда за упражняване на правата на собственост на общината в общинските търговски дружества на основание чл.22, ал.1 от Закона за местното самоуправление и местната администрация и чл.34, ал.5 от Закона за общинската собственост. В гласуването са участвали 19 общински съветници, от които „за” са гласували – 19, от общ брой съветници 21.

Наредбата е приета на базата на докладна записка от Кмета на Община Чирпан, с която с оглед на настъпилите промени ва Закона за общинската собственост, е направил предложение за приемане на новата наредба.

Така установената фактическа обстановка мотивира следните правни изводи:

Общинските съвети като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, само в случаите, в които законът им е предоставил в такава компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Към момента на приемане на процесните текстове от Наредбата - 22.03.2005 год., действа разпоредбата на чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, съгласно която всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно действащата към момента на приемане на Наредбата редакция на чл.21, ал.1, т.23 от ЗМСМА общинският съвет решава и други въпроси от местно значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Следователно общинските съвети, като органи на местно самоуправление, разполагат с компетентност да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения от местно значение и доколкото тези въпроси не са от изключителна компетентност на други органи. Действително като правно основание за приемането на наредбата е посочено единствено и само разпоредбата на чл.22, ал.1 от ЗМСМА, която в редакцията й към момента на приемането на наредбата, предвижда правната възможност на Общинският съвет да приема правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, които се изпращат на областния управител и на кмета на общината в 7-дневен срок. Всички актове на общинския съвет се довеждат до знанието на населението чрез средствата за масово осведомяване и/или чрез Интернет.

В настоящия случай с оглед въведения предмет на оспорване на конкретни разпоредби от Наредбата, съдът ограничава преценката си за компетентност на Общинския съвет Чирпан само за конкретните разпоредби.

При извършената служебна проверка за законосъобразност съдът констатира, че оспорените текстове от Наредбата са издадени при съществено нарушение на регламентираните в ЗНА разпоредби относно подготовката и приемането на нормативни административни актове. С оглед на предоставените му правомощия, общинският съвет е длъжен да посочи правните основания за приетата Наредба в съответствие с изискването на чл.28, ал.2 от ЗНА, т.е. да са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2. Същите следва да съдържат причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В случая в предложението на вносителя – Кмета на Община Чирпан В.Д., не се съдържат изискуемите съгласно посочената разпоредба мотиви или доклад. В приложената докладна записка, не се съдържат мотиви към изготвения проект за приемането на Наредбата. Мотиви в тази насока са твърде лаконични и общи и се ограничават с настъпилите законодателни промени. Констатираната липса на мотиви задължава общинския съвет да не обсъжда проекта на наредбата - чл.28, ал.3, предл. последно от ЗНА. В тази връзка се установява също така, че липсва не само публикуване на мотивите в интернет страницата на Общински съвет Чирпан, но също така е самия проект за на Наредбата, което е довело до невъзможност за гражданите да се запознаят с конкретните съображения за приемането на нормативния акт, с който съществено се засягат техни права и законни интереси. Въпреки изрично дадените указания в разпореждането от закрито заседание на 13.04.2018 год., че в тежест на ответника е да докаже законовите изисквания при приемането на нормативният акт, включително и да докаже изпълнението на чл.26, ал.2 от ЗНА, такива доказателства не бяха представени. Това мотивира съдебният състав, да приеме безусловно, че такова обнародване липсва. Тази незаконосъобразност на оспорените текстове е достатъчно основание за отмяната им.

Анализът на цитираната правна норма чл.26, ал.1 от ЗНА, сочи, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се отразяват на съдържанието на нормативния акт, който е приет, без да се предостави възможност за обсъждане – отменително основание по чл.146, т. 3 АПК.

Освен допуснатите процесуални нарушения при приемане на оспорените разпоредби съдът констатира и несъобразяването им с нормативните актове от по-висока степен.

Съгласно чл.29, ал.1 от Наредбата, регистърът на общинските търговски дружества и дружествата с общинско участие се води в общинска администрация – сектор „Управление на собствеността“. В ал.2 е посочено кои търговски дружества се вписват, а в ал.3 е предвидено, че регистърът на общинските търговски дружества и на дружествата с общинско участие е предназначен за служебно ползване и справки и извлечения от него се дават само на органите на държавата и на общинската администрация, съда, следствието, прокуратурата и общинския съвет.

От друга страна, този въпрос е уреден в нормата на чл.54а от ЗОС. Съгласно същата, в общината се създават и поддържат публични регистри за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които участва общината. Съобразно ал.2 на същия законов текст, образците на регистрите, редът за воденето и съхраняването им се определят с наредба на министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието. Противоречието между уредбата в закона и тази, съобразно протестираните норми от Наредбата на първо място се изразява в това, че в оспорения текст се уреждат правила за един общ регистър, докато законът предвижда няколко отделни такива, а именно за търговските дружества с общинско участие в капитала, за общинските предприятия, за юридическите лица с нестопанска цел и за гражданските дружества, в които участва общината. Съдът намира за незаконосъобразно отклоняването от горната законова норма, осъществено с подзаконов нормативен акт от по-нисък ранг, какъвто се явява Наредбата на Община Чирпан. Горното е в нарушение на разпоредите на чл.75, ал.2 и чл.76, ал.3 от АПК. Освен това разпоредбата на чл.54а, ал.2 от ЗОС оправомощава министъра на регионалното развитие и благоустройството и министъра на правосъдието, да издадат наредба, с която да бъдат определени образците на регистрите и реда за воденето и съхраняването им. Това е Наредба №8/17.12.2009 год. за утвърждаване на образците и актовете на общинската собственост, на досие на имот - общинска собственост, и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им. Правилата на чл.чл. 27-31 от горната наредба регламентират създаването на четири отделни регистри и задължителни образци за съставянето им, с конкретно изброени реквизити. Независимо, че въпросната уредба е създадена в подзаконов нормативен акт, съдът намира за недопустимо отклоняването нея, тъй като същата се базира на законова разпоредба - чл. 54а от ЗОС, която изрично оправомощава конкретни длъжностни лица за създаване на посочените в Наредба №8/17.12.2009 год. правила.

Оспорената разпоредба на чл.32, ал.1 от Наредбата за реда за учредяване на търговски дружества и за реда за упражняване на правата на собственост на общината в общинските търговски дружества, предвижда вписването в регистърът да се извършва от определено длъжностно лице, което да извършва вписванията в регистъра въз основа на заверен препис от акта, удостоверяващ подлежащите на вписване обстоятелства и дава справки и издава удостоверения за вписаните обстоятелства. Налице е неяснота относно това, кой определя това длъжностно лице – Кмета на Общината или Общинския съвет. Съгласно чл.35 от Наредба №8/17.12.2009 год., регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, се водят от упълномощено от кмета на общината длъжностно лице (длъжностни лица). Всъщност това законодателно решение е било винаги налице, дори и в отменената Наредба №5 от 10.09.2005 год. за утвърждаване на образците на актовете за общинска собственост и на регистрите, предвидени в Закона за общинската собственост, и за определяне реда за съставянето, воденето и съхраняването им – чл.31 /отменена със сега действащата Наредба №8/17.12.2009 год./. При наличието на изрично предвидена компетентност на Кмета на Общината да определи длъжностното лице /лица/, то същата следва да намери отражение и в наредбата приета от Общинския съвет Чирпан.

Що се отнася до оспорените разпоредби на чл.32, ал.2 и чл.33 от Наредбата, то общинският съвет е предвидил процедура по вписването на съответните обстоятелства в предвиденият с чл.29 от наредбата регистър. Доколкото в закона е предвидено воденето на няколко регистри, то е необходимо вписването на обстоятелствата да бъде съобразено със спецификата на всеки един регистър и подлежащите на вписване в него обстоятелства.

Следващото противоречие се изразява в регламентираното с Наредбата ограничаване публичността на тези регистри, като достъп е позволена само на органи на изпълнителната и съдебната власт. Налице е законодателна яснота в разпоредбата на чл.54а от ЗОС относно публичността на тези регистри и относно целта на същата - пълен и неограничен достъп на гражданите, на всички държавни и недържавни структури и образувания /т.е. на самото общество/. В тази връзка съдът намира, че това законово изискване е наложено поради обстоятелството, че общината следва да управлява своето имущество в интерес на населението в съответствие със закона и с грижата на добър стопанин - чл.11, ал.1 от ЗОС, а публичността е и възможност за осъществяване на по-пълен контрол за спазване на закона. В подкрепа на това е и разпоредбата на §77, ал.1 от ЗИДЗОС /бр.101 от 2004 год./, според която регистрите по този закон са публични. Заинтересованите лица имат право по ред, определен от кмета на общината, на свободен достъп до данните в тях, освен ако данните не представляват класифицирана информация по смисъла на Закона за защита на класифицираната информация.

Предвид гореизложеното, съдът намира, че протестираните разпоредби от Наредбата са приети и в нарушение на материалния закон по следните съображения: Съгласно чл. 7, ал.2 от ЗНА, наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по- висока степен. Оттук следва извода, че както тези актове, така и отделните им разпоредби следва да съответстват на материално-правните разпоредби на актовете от по висока степен, уреждащи обществените отношения.

Безспорно законът е нормативен акт от по-висока степен. Наредбата не може да съдържа разпоредби, които противоречат на нормативен акт от по-висок ранг, тъй като съгласно императивното изискване на чл. 15, ал.1 от ЗНА нормативният акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен.

По изложените съображения, съдът намира подаденият протест за основателен. Процесния нормативен административен акт, в оспорената му част, а именно чл.29 – чл.33 от Наредбата е незаконосъобразен, като приет в нарушение на материалния закон, поради което следва да бъде отменен.

С оглед гореизложените съображения Административен съд Стара Загора в настоящия състав намира, че обжалваните текстове от Наредбата са незаконосъобразни, поради което следва да бъде отменени, съгласно нормите на чл.146, т.1, 3, 4 и 5 и чл.193, ал.1 от АПК.

Водим от горните мотиви, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура разпоредбите на чл.29, чл.30, чл.31, чл.32 и чл.33 от Наредба за реда за учредяване на търговски дружества и за реда за упражняване на правата на собственост на общината в общинските търговски дружества, като незаконосъобразни.

Решението подлежи на касационно оспорване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред ВАС.

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредба за реда за учредяване на търговски дружества и за реда за упражняване на правата на собственост на общината в общинските търговски дружества.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.

2.