Р Е
Ш Е Н
И Е
№ 290 18.10.2018г. град Стара Загора
В И
М Е Т
О Н А
Н А Р
О Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание
на двадесет и седми септември,
през две хиляди и осемнадесета година, в
състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ:
ИРЕНА ЯНКОВА
РАЙНА ТОДОРОВА
при секретаря
Пенка Маринова
и в присъствието
на прокурора Петко Георгиев
като разгледа
докладваното от съдия И.Янкова
адм.дело № 275 по описа за 2018 год, за да се произнесе, съобрази
следното:
Производството е по чл.185 и сл. от Административнопроцесуалния
кодекс. Образувано е по протест на прокурор при Окръжна прокуратура гр. Стара
Загора, с който се оспорва Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на община Гълъбово, приета с
решение №67/13.05.2008г на Общински съвет Гълъбово, изменена и допълнена с
последващи решения, последното от които Решение № 342/31.08.2017г на Общински
съвет Гълъбово.
В протеста се твърди, че наредбата е
приета, съответно и последващите нейни изменения и допълнения са направени при допуснати съществени нарушения на
административнопроизводствените правила. Твърди, че не е спазена регламентираната
в Закона за нормативните актове процедура, вкл.изискванията на чл.26 ал.2 от
този закон, предвиждаща изискване преди внасянето на проект на нормативен акт
за издаване или приемане от компетентен орган съставителят на проекта да го
публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите,
съответно доклада, като на заинтересованите лице се предоставя най-малко
14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Доказателства за спазване
на това изискване към датата на приемане на Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на община Гълъбово, вкл. за измененията и допълненията й, направени
преди 2015г не били представени от ОбС Гълъбово. Аргументира с това нарушение
на чл.26 ал.2 от ЗНА, което изискване осигурява принципите на законност,
равенство, достъпност, откритост и съгласуваност в производството, за
спазването му следва да следи органът, в чиито правомощия е да приеме или не дадения проект. Поради
това че заинтересованите лица не са могли да представят предложения и
становища, аргументира, че неизпълнението на това изискване има характер на
съществено нарушение на административнопроизводствените правила по приемане на
посочената наредба, отразяващо се и на законосъобразността й.
По изложените съображения се иска от съда да постанови решение, с което да
обяви за нищожна Наредбата за определянето и администрирането на местните такси
и цени на услуги на територията на община Гълъбово.
Ответникът – Общински съвет
Гълъбово, редовно и своевременно призован, не изпраща представител и не заема
становище по основателността на протеста.
Окръжна прокуратура Стара Загора
поддържа подадения протест, дава мотивирано заключение за неговата
основателност. Претендира разноски.
Съдът, като обсъди доводите в
протеста и извърши проверка за законосъобразност на Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на община
Гълъбово, намира за установено следното:
Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на община Гълъбово, е приета С
Решение №67 по Протокол № 8/13.05.2008г. на ОбС Гълъбово, като със същото е
постановена и отмяна на Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на община Гълъбово, приета с
Решение № 249 /28.02.2003г.
Решение №67/13.05.2008г. е взето с
гласували „за“ 15 от общо 17 общински съветници, като заседанието е проведено
при наличие на кворум /л.138 -139 по делото/. Решението е взето по предложение
вх.№ 103/03.04.2008г на Кмета на община Гълъбово/л.142/, разгледано и
прието от Постоянната комисия по икономика, бюджет, финанси, приватизация,
стопанска и инвестиционна политика към ОбС Гълъбово /Протокол № 6/24.04.2008г
–л.141/. Предложението на вносителя /вх.№103/03.04.2008г/ мотивира приемането
на изцяло нова наредба, съответно и отмяна на преди действалата Наредба със
същото наименование, с наличието на множество нейни изменения, които не могат
да компенсират законодателните промени, налагащи приемането на изцяло нова
наредба, съобразена с действащото законодателство. Приложен е анализ за
прилагане на такси и цени на услуги, вх.№ ЗА-01-81 от 02.04.2008г./л.143/, в
който вносителят твърди необходимост от осъвременяване като размер на някои
местни такси и цени на услуги. Посочено е, че са взети под внимание цените, разходите за консумативи
и техника, софтуер и изразходваното време от служителя за извършване на
услугите, съобразно изискванията на чл.8 ал.1 т.1 от ЗМДТ. Спрямо други видове
такси и цени обосновава необходимост от запазване на размерите им като се
позовава на чл.8 ал.3 от ЗМДТ.
Изменения и допълнения в Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на ОбС Гълъбово са правени със следните
последващи приемането й Решения на ОбС Гълъбово: Решение №94 по Протокол №
11/25.06.2008г /л.133/; Решение № 171 по протокол №19 от 22.12.2008г /л.125/, с
което се създава нов раздел Х-ти „Такси за ползване на общински пътища“ към
глава Втора „Местни такси“; Решение № 176 по Протокол № 20 /22.01.2009г
/л.л.120-122/, касаещо изменения в размерите на някои видове местни такси, във
връзка с изменения в ЗМДТ; Решение № 312 по Протокол № 38 /27.11.2009г, касаещо
изменения във връзка освобождаване от ОбС на отделни категории граждани, юридически
лица, организации и ведомства от изцяло или частично заплащане на отделни такси
/л.116/; Решение № 357 по протокол № 40 / 29.01.2010г на ОбС Гълъбово /л.112 и
сл/; Решение № 444 по протокол № 51/29.10.2010г на ОбС Гълъбово /л.107 и сл/;
Решение № 462 по протокол № 52 /16.12.2010г на ОбС Гълъбово; Решение № 483 по
Протокол № 54/21.01.2011г на ОбС Гълъбово /л.97 и сл/; Решение № 505 по
Протокол №57/25.02.2011г на ОбС Гълъбово /л.92/, Решение № 539 по Протокол №
59/10.05.2011г на ОбС Гълъбово /л.87/; Решение № 620 по протокол №
65/20.09.2011г /л.82 и сл/; Решение №32 по Протокол №5/10.02.2012г /л.77/;
Решение № 50 по Протокол № 7/29.03.2012г, Решение № 51 по Протокол №
51/29.03.2012г /л.65 и сл/; Решение № 184 по Протокол № 18/18.12.2012г /л.60/; Решение № 224 от Протокол № 22/27.03.2013г на
ОбС Гълъбово /л.53 и сл/; Решение № 407 по Протокол № 37 / 19.12.2013г на ОбС
Гълъбово /л.48 и сл/, Решение № 184 по Протокол № 20 / 28.09.2016г /л.38-46/, С
Решение № 226 /03.10.2016г постановено от АС – Стара Загора по адм.д.№ 272
/2016г е обявена за нищожна разпоредбата на чл.59ж от същата Наредба /л.56-58/;
С Решение №209/12.07.2017г на АС Стара Загора, постановено по адм.д. №
231/2017г е постановена отмяна на чл.27а ал.2 от Наредбата за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община
Гълъбово /л.23/; Решение №342 по Протокол №38 /31.08.2017г /л.28 -37/.
Приемането на Наредбата, както и измененията и допълненията й направени до
това с Решение № 407 по Протокол № 37 / 19.12.2013г на ОбС Гълъбово /л.48 и
сл/, са обусловени от внесено мотивирано предложение на вносителя на проекта,
но без доказателства за публикуването на проекта и мотивите на сайта на Община
Гълъбово или оповестяването му по друг начин /л.177/.
По делото са приети като доказателства документите, образуващи преписките
по приемане на посочените решения на ОбС Гълъбово за приемане на Наредбата за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на Община Гълъбово, както и по последвалите приемането на наредбата
нейни изменения и допълнения. Приложена е актуалната Наредба за определянето и
администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Гълъбово.
Протестът е подаден до Административен съд – Стара Загора от прокурор при
Окръжна прокуратура – Стара Загора по реда и при условията на чл. 186, ал.
2 във вр. с чл. 185, ал.
2, вр. с чл. 16, ал. 1
от АПК, отговаря на изискванията за форма и съдържание съобразно чл. 150, ал.
1 във връзка с чл. 196 от
АПК, поради което е процесуално допустим.
Съдът, след като обсъди доводите на страните и след като провери служебно
за наличие на всички основания, измежду посочените в чл. 146,
във вр. с чл. 196 от
АПК, за законосъобразността на акта, вкл. на всички законови
основания за отмяна, приема от правна страна следното:
Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Гълъбово определя обществените отношения, свързани с определянето и администрирането на местните такси и цени на предоставяни на физически и юридически лица услуги, реда и срока за тяхното събиране на територията на община Гълъбово /чл.1 от Наредбата/. Същата има характер на подзаконов нормативен акт по смисъла на чл.75 ал.1 АПК, отнася се до неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Общинският съвет Гълъбово като орган на местно
самоуправление на територията на община Гълъбово решава самостоятелно въпросите
от местно значение, които законът е предоставил в
неговата компетентност. По силата на законовата делегация, предвидена в чл.8 от
Закона за нормативните актове, чл.21 ал.2 от ЗМСМА, и чл.76 ал.3 от АПК на
общинските съвети е предоставено да издават, изменят и допълват нормативни
актове, включително наредби, с които да уреждат съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение. Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни
разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като
приеманите от общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове,
съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане
съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени
отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи
неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и
чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават,
когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1
от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на
общинския съвет
произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени
отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове
от по-висока степен. Общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА,
предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на
другите нормативни актове от по-висока степен. В раздел ІІІ, глава пета, дял
втори от АПК е предвиден реда за издаване на нормативни административни актове,
като съгласно чл.77 от АПК компетентният орган издава нормативния
административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища,
предложения и възражения. В чл.80 от АПК е предвидено субсидиарното прилагане
на ЗНА за неуредените въпроси. Следователно при приемането на нормативни административни
актове общинските съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно
правилата и изискванията, регламентирани в ЗНА.
В случая приемането на Наредба за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на община Гълъбово, с Решение
№67 по Протокол № 8/13.05.2008г. на ОбС Гълъбово е при упражняване правомощието
по чл.21 ал.2 вр. с ал.1 т.7 от Закона
за местното управление и местната администрация и чл.9 от Закона за местните
данъци и такси. Според чл.21 ал.1 т.7 ЗМСМА ОбС е компетентен да определи
размера на местните такси, а според чл.9 от ЗМДТ, този орган приема наредба за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги. Решение №67
по Протокол № 8/13.05.2008г.на ОбС Гълъбово е взето с гласували „за“ 15 от общо 17
общински съветници, т.е при наличие на кворум и мнозинство. Следователно
Наредбата за определянето и администрирането
на местните такси и цени на услуги на територията на община Гълъбово е приета от
компетентен орган, снабден с необходимата за това инвеститура.
Наредбата, предмет на оспорване, е обаче
приета при съществени нарушения на регламентираните в Закона за нормативните актове разпоредби относно подготовката и
приемането на нормативни административни актове.
Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА /в
приложимата й редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, изработването на проект на
нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост,
стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 на чл.26 от ЗНА /в приложимата й
редакция/, е предвидено, че преди внасянето на проект на нормативен акт за
издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го
публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите,
съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко
14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Целта на посочената разпоредба е да се даде възможност на заинтересованите
лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на
актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването и разгласяването на
проекта на акта цели уведомяване на заинтересованите лица и осигуряване
участието им в производството, съответно тези изисквания са проявление на принципа за откритост и съгласуваност,
регламентиран в чл.26, ал.1 от ЗНА. В случая липсват доказателства /а и не се твърди от
Общински съвет – Гълъбово/, проектът на Наредбата за определянето и администрирането на
местните такси и цени на услуги на територията на община Гълъбово да е публикуван на
интернет страницата на общината и съотв. да е предоставена възможност на
заинтересованите лица да изразят становища и да направят предложения. Доколкото регламентираното от законодателя изискване по чл.26, ал.2 от ЗНА
/в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, е императивно,
неизпълнението му следва да се квалифицира като съществено нарушение на
административно производствените правила.
На следващо място съгласно разпоредбата на чл.28 ал.1 от ЗНА /ред.ДВ бр.46 от 2007г/, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Според ал.2 на същата разпоредба, мотивите, съответно докладът трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз /чл.28, ал.2 от ЗНА, редакция ДВ, бр. 46 от 2007г./. Императивната норма на чл.28, ал.3 /сега ал.4/ от ЗНА регламентира, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал.2, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Въз основа на посочената регламентация следва извода, че ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. От една страна мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища, а от друга дават представа как е формирана волята на вносителя на акта и доколко изработването на проекта се основава на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
В случая с Решението е
взето по предложение вх.№103/ 03.04.2008г на Кмета на община Гълъбово, с което
се мотивира приемането на изцяло нова наредба с посочения предмет, съответно и
отмяна на действалата към тази дата Наредба със същото наименование, приета с
Решение №249/28.02.2003г, с наличието на множество изменения в разпоредбите от
нея и които не могат да компенсират нуждата от съобразяване със законодателните
промени, съответно това налага според вносителя приемането на изцяло нова
наредба, съобразена с действащото законодателство /ЗМДТ, АПК, ДОПК/. Приложен е
анализ за прилагане на такси и цени на услуги, вх.№ ЗА-01-81 от 02.04.2008г-л.143/,
в който вносителят аргументира необходимост от осъвременяване като размер в
посока завишение на някои местни такси и цени на услуги, вкл.административните
такси, технически такси, такси за ползване на улици и др.общински терени за
търговска дейност, такси за ползване на услуги с общинска техника и на някои
други услуги. Посочено е, че предоставяните от община Гълъбово услуги трябва да
удовлетворяват не само потребителите, но и община Гълъбово като доставчик на
тези услуги –административни, технически, данъчни, услуги по сметосъбиране, по
ползване на общински терени за търговска дейност, услуги, извършвани с общинска
техника и др. Декларира, че при изготвяне на проекта били взети под внимание цените, разходите за консумативи
и техника, софтуер и изразходваното време от служителя за извършване на
услугите, при спазване на законовия принцип за възстановяване на пълните
разходи на общината по предоставяне на услугата, съгласно чл.8 ал.1 т.1 от
ЗМДТ. Спрямо други видове такси и цени на услуги обосновава необходимост от
запазване на размерите им като се позовава на чл.8 ал.3 от ЗМДТ.
Съдът намира, че с
така направената формулировка на предложението, не са изпълнени изискванията на
чл.28, ал.2 от ЗНА. Всеки един от задължителните мотиви, съгласно посочената
разпоредба, изисква конкретна обосновка, а не излагане на общи съображения.
Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице
преди внасяне на проекта за обсъждане; да е публикувана и да е станала
достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят
правото си на предложения и становища по проекта. В случая с посочването
наличието на необходимост от актуализиране разпоредбите на действащата наредба във връзка с привеждането
й в съответствие с изискванията на ЗМДТ, ДОПК и АПК , и съответно нуждата от
актуализиране по размер на местните такси и цени на услуги, не се изпълнява изискването на чл.28, ал.2,
т.1 за мотивиране на обуславящите причини, които налагат приемането на изцяло
нова Наредба за определянето и администрирането на местните такси и
цени на услуги на територията на община Гълъбово. Не са посочени мотиви и от
гл.т. изискванията на останалите точки на чл.28 ал.2 от ЗНА. Следователно
изложените при приемането на Наредбата мотиви не представляват релевантни
фактически и правни съображения, които обосновават пряко и непосредствено
волята на административния орган за приемането на нормативния административен
акт; конкретната цел на предложената нова нормативна регламентация и от какво е
наложена същата – мотивите са твърде общи, като по същество нямат изискуемото
по чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание.
В проекта за Наредба е
следвало да се изложат не само общи мотиви,
но и конкретни мотиви за определянето на размерите
на
таксите. В мотивите към проекта не са посочени каквито и мотиви, обосноваващи
определянето на конкретния размер на таксите, предоставяни на територията на
община Гълъбово и посочени в чл.2 ал.1 от Наредбата, вкл. такса за битови
отпадъци, такса за ползване на пазари, тържища, панаири, тротоари, площади и
улични платна, такса за ползване на детски ясли, детски кухни, детски градини и домашен социален патронаж,
такси за технически услуги, такси за административни услуги, такси за
притежаване на куче и др. Според чл.7
ал.1 ЗМДТ местните такси се определят въз основа на необходимите
материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.
Нормата е доразвита с разпоредбата на чл.8 ал.1 ЗМДТ, съгласно който общинският
съвет определя размера на таксите при спазване на следните принципи:
1.възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата; 2.
създаване на условия за разширяване на предлаганите услуги и повишаване на
тяхното качество; 3. постигане на по-голяма справедливост при определяне и
заплащане на местните такси. Тези принципи са възпроизведени в чл.4 и чл.6 от
оспорената Наредба, но няма доказателства за съобразяване на размерите на
таксите, каквито ОбС Гълъбово е определил с материално-техническите и административни
разходи по предоставяне на услугите.
Липсват мотиви в случая относно определянето на
конкретния размер на регламентираните в наредбата такси, с оглед възможността да се
прецени съответствие с разпоредбите на чл. 7 и
чл. 8
ЗМДТ, посочени по-горе.
С изложеното е
допуснато нарушение на чл.28, ал.1 във
вр. с ал.2 от ЗНА а с това и на принципа за обоснованост по чл.26, ал.1 от ЗНА,
което определя отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на
нормативен административен акт реквизити като съществен процесуален порок. С
оглед нормативното предписание на чл.28, ал.3 /в приложимата му редакция, сега
ал.4/, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви,
съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния
орган, разглеждането и обсъждането от Общински съвет – Гълъбово на внесения
проект за нова Наредба за определянето и администрирането на местните
такси и цени на услуги на територията на Община Гълъбово и приемането й с Решение №94 по
Протокол № 11/25.06.2008г на ОбС Гълъбово, към проекта за която са липсвали приложени мотиви,
съотв. доклад с изискуемото по чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание, е в нарушение и
на чл.28, ал.3 от същия нормативен акт.
Константната е
съдебната практика, че допуснатите нарушения на чл.26 и чл.28 от ЗНА са
съществени и представляват абсолютно основание за отмяна на оспорения
нормативен административен акт, като незаконосъобразен.
С оглед на гореизложеното и доколкото спазването на законово
предвидените процедура и процесуални изисквания е императивно задължение на
органите, оправомощени да приемат нормативни административни актове,
обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемане на
регулиращите определени обществени отношения правни норми, констатираните
нарушения на процесуалните правила при приемането на оспорената Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги
на територията на Община Гълъбово, обуславят незаконосъобразността й и са основание за
нейната отмяна.
Предвид изхода на делото следва да
бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за присъждане на
направените разноски, като Общински съвет – Гълъбово бъде осъден да заплати на
ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса за публикуване
в Държавен вестник на обявление за оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от
АПК, Старозагорският административен съд
Р Е Ш
И :
ОТМЕНЯ по протест на прокурор при Окръжна прокуратура гр. Стара Загора Наредбата за
определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на
територията на община Гълъбово, приета с решение №67/13.05.2008г на Общински
съвет Гълъбово, изменена и допълнена с последващи решения, последното от които
Решение № 342/31.08.2017г на Общински съвет Гълъбово, като
незаконосъобразна.
ОСЪЖДА Общински съвет – Гълъбово да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора
сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.
Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред
Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.
След влизане в сила решението да се обнародва по начина,
по който е обнародвана Наредбата за реда за
придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Гълъбово.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.