Р Е Ш Е Н И Е

№372 06.12.2018 год. гр. Стара Загора

В ИМЕТО НА НАРОДА

Старозагорски административен съд, публично съдебно заседание на осми ноември две хиляди и осемнадесета год., в състав

Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА

Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА

МИХАИЛ РУСЕВ

при секретаря Ива Атанасова в присъствието на прокурора Константин Тачев, като разгледа докладваното от МИХАИЛ РУСЕВ адм. дело №407 по описа за 2018 год, за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.

Образувано е по протест на Константин Тачев, прокурор в Окръжна прокуратура гр. Стара Загора, с който се оспорват като незаконосъобразни разпоредбите на чл.26, ал.1, т.1, б.“а“ в частта „… от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта и 40.00 лв. диференцирана част“, чл.26, ал.1, т.1, б.“б“ в частта „… от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта и 35.00 лв. диференцирана част“ и чл.26, ал.1, т.2, б.“б“ в частта „… от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта и 35.00 лв. диференцирана част“ от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора, приета с Решение №107 от 29.03.2012 год., взето с протокол №7 на Общински съвет гр. Стара Загора, последно изменена и допълнена с Решение №1638 от 31.05.2018 год. на Общински съвет гр. Стара Загора, с който протест се навеждат основания за противоречието им с нормативни актове от по – висока степен. В протеста е изложено становище, че въведеното с наредбата правило за плащане от родителите или настойниците на такса "постоянна част, независеща от посещаемостта на децата за месеца", "40 лв. постоянна част......... ", респ. "пропорционална част, в зависимост от посещаемостта на децата" и "35 вл. пропорционална част.... ", се явява неправомерно отклонение от принципа на чл.81 от ЗМДТ. Посочено е, че таксата се дължи, но при реалното предоставяне на услугата, като обратното би означавало въвеждане на такси за непредоставени услуги – в противоречие с принципите при определяне на цените за местните услуги съгласно чл.8 от ЗМДТ. В протеста е посочено, че таксата е възмездна форма на потребление на публична услуга и че конкретния вид на публичните услуги и на тези от тях, които се извършват срещу заплащане е въпрос на политика на държавата, а съгласно чл. 60 от КРБ таксите трябва да са установени със закон. Предлага се протестираните разпоредби да бъдат отменени. Претендират се направените от Прокуратурата по делото разноски.

В съдебно заседание протестът се поддържа от участващият прокурор, който счита, че същият е основателен и моли да бъде уважен.

Ответникът по жалбата – Общински съвет Стара Загора редовно призован, чрез процесуалния се представител по делото изразява становище за неоснователност на протеста. Определянето по този начин на размера на дължимата такса на практика намалява дължимото плащане за лицата, които не посещават целодневно детската градина. Таксата е формирана от два компонента – постоянни и променливи разходи. Дали ден, два или цял месец, детето посещава детската градина, като причините за отсъствието може да бъдат най-различни – например здравословни. С това обаче не отпада задължението на съответното детско заведение да предостави услугата, поради което и не приема доводите на Окръжна прокуратура, че се касае за заплащането на услуга, която реално не е предоставена. При приемането на наредбата и при нейното изменение са спазени процесуалните правила за приемането на нормативният акт. Моли да бъде оставен протеста без уважение.

Съдът, като обсъди доводите, изложени в подаденият протест и извърши проверка на законосъобразността на атакуваното решение, намира за установено следното:

С решение №107 по от проведено заседание на 29.03.2012 год. Общински съвет Стара Загора е приел на второ четене Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора. В гласуването са участвали 49 общински съветници, от които „за” са гласували – 36, трима са били против, а десет са се въздържали, от общ брой съветници 51.

Наредбата е приета на базата на докладна записка от Кмета на Община Стара Загора, мотивирана с оглед на обстоятелството, че съществуващата наредба е от 2005 год., многократно е била изменяна и променяна, като част от услугите са отпаднали, а са въведени и нови услуги. Всичко това е затруднявало както администрацията на Община Стара Загора, така и гражданите и фирмите при ползването на наредбата. Това го е мотивирало да направи предложение за приемане на новата наредба.

Предмет на протестиране по настоящото дело са разпоредби на подзаконов нормативен акт - Наредба на Общински съвет - Стара Загора. Оспорването или протестирането на акта по съдебен ред, съгласно чл.187, ал.1 от АПК не е обвързано с преклузивен срок, а съгласно чл.186, ал.2 от АПК по отношение на прокурора, подал протеста е налице активна процесуална легитимация. Предвид това протеста е процесуално допустим.

Съдът, след като разгледа поотделно и съвкупност наведените с протеста основания, намира за установено от фактическа страна следното:

Общинските съвети като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, само в случаите, в които законът им е предоставил в такава компетентност. По силата на чл.76, ал.3 от АПК общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Към момента на приемане на процесните текстове от Наредбата - 29.03.2012 год., действа и разпоредбата на чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, съгласно която всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно действащата към момента на приемане на Наредбата редакция на чл.21, ал.1, т.7 от ЗМСМА общинският съвет приема размера на местните такси. Следователно общинските съвети, като органи на местно самоуправление, разполагат с компетентност да определят размера на местните такси. Всички актове на общинския съвет се довеждат до знанието на населението чрез средствата за масово осведомяване и/или чрез Интернет.

По делото няма спор, че оспорената Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора, е приета с Решение №107 от 29.03.2012 год., взето с протокол №7 на Общински съвет гр. Стара Загора, последно изменена и допълнена с Решение №1638 от 31.05.2018 год.

По делото е приложено Предложение до Председателя на Общински съвет гр. Стара Загора от Живко Тодоров – Кмет на община Стара Загора /лист 74/ с вх.№ПрОБс34/31.01.2012 год., относно приемане на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора. Като писмени доказателства по делото са приети също така документ удостоверяващ датата на публикацията на проекта на Наредбата, а именно 01.02.2012 год., ведно с мотивите към проекта (лист 73), като е указано също така, че предложения към проекта могат да се правят до 14.02.2012 год. включително, както и становища от постоянните комисии разгледали предложението /лист 70/. На 16.02.2012 год. е проведено заседание на Общински съвет - Стара Загора при кворум 47 общински съветника при общ брой на съветниците - 51. На заседанието с Решение №93 Общински съвет-Стара Загора с 45 гласа "за", 1 глас "против" и 1 глас "въздържали се" е приел Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора на първо четене. На 29.03.2012 год. е проведено заседание на Общински съвет - Стара Загора при кворум 49 общински съветника при общ брой на съветниците - 51. На заседанието с Решение №107 Общински съвет-Стара Загора с 36 гласа "за", три глас "против" и десет гласа "въздържали се" е приел Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора на второ четене.

Оспорената разпоредба на чл.26, ал.1, т.2, б.“б“ е изменена с решение №1263/30.11.2017 год. по протокол №27 на Общински съвет Стара Загора. По делото са приложени и приети като писмени доказателства, документи удостоверяващи спазването на процедурата по приемането на изменението на наредбата – предложения от Кмета на Община Стара Загора /лист 14, 18-19/, становища на постоянните комисии разгледали предложението /лист 16-17/, проект за изменение на наредбата, както и датата му на обявяване на сайта на Община Стара Загора – 29.10.2017 год. /лист 20/. Изменението на наредбата е прието на първо четене с решение №1230/30.11.2017 год., взето по протокол №27 на Общински съвет Стара Загора, а с решение №1263 от същата дата и по същия протокол е прието на второ четене.

Като основание за приемане на Наредбата са посочени чл.21, ал.1, т.7 и ал. 2 от ЗМСМА, чл. 9 от ЗМДТ.

Оспорените разпоредби имат следното съдържание:

Чл.26.(1). За ползване на детски ясли и детски градини се определят месечни такси, както следва:

1.За детски ясли:

а) седмични – 55.00 лв., от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта на детето в детската ясла и 40.00 лв. диференцирана част.

б) целодневни – 50.00 лв., от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта на детето в детската ясла и 35.00 лв. диференцирана част.

2.За детски градини:

б) /изм. – Решение No 1263 от 30.11.2017 г./ целодневни, в групи за отглеждане, възпитание, социализация и обучение на деца от 2- до 4- годишна възраст – 50.00 лв., от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта на детето в детската градина и 35.00 лв. диференцирана част.

Така установената фактическа обстановка мотивира следните правни изводи:

След като е сезиран с оспорване, при служебния и цялостен контрол върху законосъобразността на протестираните разпоредби на Наредбата, съгласно чл. 168, ал. 1 от АПК, приложима субсидиарно по силата на чл. 196 от АПК, съдът провери най-напред тяхната валидност. Това се налага поради служебното начало в административния процес, съгласно принципа за това, въведен с нормата на чл. 9 от АПК.

Наредбата е подзаконов нормативен акт, съдържащ правни норми, които създават общозадължителни правила за регулиране на обществени отношения на територията на съответната община, като засяга неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 от ЗНА и чл.75 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията или от закон /чл.2 от ЗНА, чл. 76, ал. 1 от АПК/, като уреждат с тях съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение – чл. 8 от ЗНА.

Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора е нормативен административен акт, приет от компетентния за това орган – Общински съвет Стара Загора с изискуемото се мнозинство. Съгласно чл.9 от Закона за местните данъци и такси Общинският съвет приема наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги, каквото хипотеза е налице в случая.

Но настоящия съдебен състав констатира, че при приемането на изменението на нормативния административен акт от 30.11.2017 год., е допуснато съществено нарушение на процесуалните правила. Следва да се съобрази, че съгласно чл.80 от АПК за неуредените в раздел "Нормативни административни актове" въпроси се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове (ЗНА). Приложимата на това основание норма на чл.26, ал.2 от ЗНА изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая е безспорно установено, че проектът на Наредбата е обявяван по реда на чл.26, ал.2 от ЗНА. Съгласно чл.26, ал.4 от ЗНА срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал.3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. В случая е спазен 14 дневния срок, но от приложената по делото преписка не е представен Акт за непостъпили възражения и изобщо липсват доказателства в тази насока. Съгласно чл.26, ал.5 от ЗНА след приключването на обществената консултация по ал.3 и преди приемането, съответно издаването на нормативния акт, съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. Ответникът не е ангажирал доказателства за проведена обществената консултация, както и за публикуване на интернет страницата на институцията справка за постъпилите предложения, а както бе посочено по-горе не става ясно дали такива са постъпили. Горните съображения са относими само към приетото изменение на чл.26, ал.1, т.2, б.“б“ от Наредбата. По отношение на останалите оспорени разпоредби и доколкото същите са приети през 2012 год., когато не са били в сила горепосочените изисквания на чл.26, ал.5 от ЗНА, съдът намира, че е спазена процедурата по приемането на оспорените разпоредби на чл.26, ал.1, т.1, б.“а“ и б.“б“ от Наредбата.

Проектът на "Наредбата за изменение и допълнение на Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора" е внесен в Общински съвет Стара Загора от Кмета на Община Стара Загора с предложение, което според настоящият съдебен състав съдържа изискуемите реквизити по чл.28, ал.2, т.1 - 5 от ЗНА. Единствено не са изложени съображения за съответствие с правото на Европейския съюз на исканото изменение, което обаче с оглед на законовата установеност на местните такси, както и свободата която ЕС дава на страните относно водената фискална политика, в частта за местните налози, не е съществено по своя характер и не би могло да доведе до отмяната на оспорената разпоредба.

Задълженията по чл.26 и чл.28 от ЗНА са императивно предвидени с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, и тяхното нарушаване представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което е достатъчно основание за отмяна на протестираният текст на чл.26, ал.1, т.2, б.“б“ от Наредбата.

За пълнота на мотивите съдът счита, че следва да изложи и съображения относно съответствието на оспорените текстове с материалноправните разпоредби.

Съгласно чл.6, ал.1, б."в" от ЗМДТ общините събират местни такси за ползване на детски ясли детски кухни, детски градини, специализирани институции за предоставяне на социални услуги, лагери, общежития и други общински социални услуги. Съобразно разпоредбата на чл.81 от ЗМДТ за ползване на детски ясли и детски градини се събират от родителите или настойниците месечни такси. Тази такса съобразно ал.1 на чл.86 от ЗМДТ е в размер на съответстващата реална издръжка на едно лице. Ал.2 на същия член регламентира, че реалната издръжка на едно лице включва месечните разходи за храна, постелен инвентар и облекло, перилни и хигиенни материали, транспортни разходи за разнасяне на храната, както и съответната част от общите разходи за електрическа и топлинна енергия, вода, канализация и битови отпадъци, с изключение на даренията и завещанията от местни и чуждестранни физически и юридически лица. В този смисъл оспорените текстове на наредбата, по начина по който е формирана месечната такса за ползване на детски ясли и детски градини, се явяват незаконосъобразни, като противоречащи на законовата разпоредба на чл.81 и чл.86 от ЗМДТ.

В случая при формирането на месечната такса, е предвидено част от същата да е постоянната, независеща от посещаемостта на децата. Това нормативно разрешение е материално незаконосъобразно, поради следното:

Както бе посочено по-горе в мотивите на настоящото решение законодателят е предвидил събирането на местните такси за ползване на детски ясли и детски градини. В чл.26, ал.3 на оспорената наредба са посочени категориите лица, освободени изцяло от заплащането на такса по чл.26 /постоянна част и пропорционална част/ за ползване на детски ясли, детски градини. Следователно постоянна такса се дължи независимо от посещаемостта на децата, която такса има характер на абонаментна такава дори и при неползване на тази услуга. Но нито в ЗМДТ, нито в друг специален закон е предвидена "абонаментна" такса за ползване на детска ясла или детска градина, т. е. тя не е законово регламентирана, поради което протестираните текстове от наредбата се явяват и материално незаконосъобразни. Заплащането на една постоянна такса, без да се ползва съответната услуга противоречи на целта на закона. Заплащането на всяка една такса предполага ползването на съответната услуга, респективно следва да е налице някаква съответстваща престация, каквото в оспорената част за постоянна такса не е налице. В подкрепа на това е и разпоредбата на чл.86, ал.2 от ЗМДТ, в която като компонент от таксата не е предвидено разход за готовност от страна на общината да се предостави услугата или такса разположение.

Тоест така формулираното правило в Наредбата, че месечно се дължи постоянна такса и тя се заплаща независимо от това колко дни детето е посещавало детска градина, противоречи на разпоредби от по-висок ранг, доколкото има за последица формиране на задължение за заплащане на такса за услуга и в случаите, когато принципно това не е дължимо. Протестираните части от разпоредбите преуреждат по различен начин вече уредени от закон обществени отношения, поради което се явяват неконосъобразни и следва да бъдат отменени.

Предвид изложеното, настоящият състав приема, че протестираните текстове на чл.26, ал.1, т.1, б.“а“ и „б“ и чл. 26, ал.1, т.2, б.“б“ от Наредба за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора, в частта, предвиждаща заплащането на постоянна и диференцирана такса, като приети при съществени процесуални нарушения /по отношение на чл.26, ал.1, т.2, б.“б“ от Наредбата/ и в противоречие с материалноправни норми от по-висок ранг, съдържащи се в ЗМДТ /по отношение на трите разпоредби/ следва да бъдат отменени.

При този изход на спора, на основание чл.143, ал.1, вр. чл.196 от АПК, основателно е искането на протестиращия за присъждане в негова полза на направените по делото разноски – 20.00 лв. такса за съобщаване на оспорването в ДВ, платими от ответника.

Водим от горните мотиви, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура разпоредбите на чл.26, ал.1, т.1, б.“а“ в частта „… от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта и 40.00 лв. диференцирана част“, чл.26, ал.1, т.1, б.“б“ в частта „… от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта и 35.00 лв. диференцирана част“ и чл.26, ал.1, т.2, б.“б“ в частта „… от които 15.00 лв. постоянна част, която не се влияе от посещаемостта и 35.00 лв. диференцирана част“ от Наредбата за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Стара Загора, като незаконосъобразни.

ОСЪЖДА Общински съвет Стара Загора, представляван от Председателя Т.Б. да заплати на Окръжна прокуратура Стара Загора, представлявана от Административният ръководител Дичо Атанасов сумата от 20.00 /двадесет/ лв. представляваща направени разноски по делото.

Решението подлежи на касационно оспорване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред ВАС.

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредба за реда за учредяване на търговски дружества и за реда за упражняване на правата на собственост на общината в общинските търговски дружества.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.

2.