Р
Е Ш Е Н И Е
№398 17.12.2018 год. гр. Стара Загора
В
ИМЕТО НА НАРОДА
Старозагорски
административен съд, публично съдебно
заседание на двадесет и втори ноември две хиляди и осемнадесета год., в
състав
Председател:
ГАЛИНА ДИНКОВА
Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА
МИХАИЛ РУСЕВ
при секретаря Пенка
Маринова
в присъствието на прокурора Маргарита Димитрова, като разгледа
докладваното от МИХАИЛ РУСЕВ адм. дело №531 по описа
за 2018 год, за да се произнесе, съобрази
следното:
Производството е по Раздел
ІІІ от Глава десета на АПК.
Образувано е по протест на Константин Тачев, прокурор в Окръжна
прокуратура гр. Стара Загора, с
който
оспорва като незаконосъобразни разпоредбите чл.10, чл.11, чл.34, ал.1,
изречение второ и чл.2 от ПЗР на Наредба за реда
за организация и управление на гробищен парк Чирпан и гробищата в другите
населени места на общината, приета с решение №342 от 01.10.2002 година от
Общински съвет - Чирпан. По
подробно изложени съображения за материална
незаконосъобразност на разпоредбите, като противоречащи на акт от по-висока
степен - Закона за общинската собственост е направено искане за отмяната като незаконосъобразни на
оспорените текстове.
Ответникът Общински съвет Чирпан, редовно и своевременно
призован, не изпраща представител и не взема становище по протеста.
Представителят на Окръжна прокуратура Стара Загора дава
заключение, че оспорването следва да бъде уважено като основателно.
Съдът, като обсъди доводите, изложени в подаденият
протест и извърши проверка на законосъобразността на атакуваното решение,
намира за установено следното:
С решение №234 по от проведено заседание на 01.10.2002 год.
Общински съвет Чирпан е приел Наредба за реда за организация и
управление на гробищен парк Чирпан и гробищата в другите населени места на
общината на основание чл.22, ал.1 от Закона за местното самоуправление и
местната администрация. В гласуването са участвали 13 общински съветници, от
които „за” са гласували – 12, а един се е въздържал, от общ брой съветници 21.
Наредбата е приета на базата на докладна записка с
вх.№975/18.09.2002 год. от Председателя на
Общински съвет Чирпан, с която е направил предложение за приемане на
новата наредба. Същата е съгласувана с юрист, който е изразил особено мнение за
приемането й, като е предложил да се разгледа от ПК и да се подготви становище.
Така установената фактическа
обстановка мотивира следните правни изводи:
Общинските
съвети като органи на местното самоуправление на територията на съответната община
решават самостоятелно въпросите от местно значение, само
в случаите, в които
законът им е предоставил в такава компетентност.
По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК общинските съвети издават нормативни актове,
с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен
обществени отношения с местно значение. Към момента на приемане на процесните
текстове от Наредбата
- 22.03.2005 год., действа разпоредбата на
чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, съгласно
която всеки общински съвет може да издава наредби, с които да
урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно
действащата към момента на приемане на Наредбата редакция на чл.21, ал.1,
т.23
от ЗМСМА общинският съвет решава и други въпроси от местно
значение, които не са от изключителната компетентност на други органи. Следователно
общинските съвети, като органи на местно самоуправление, разполагат с
компетентност да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен,
неуредени от тях обществени отношения от местно значение и доколкото тези
въпроси не са от изключителна компетентност на други органи. Действително
като правно основание за приемането на наредбата е посочено единствено и само
разпоредбата на чл.22, ал.1 от ЗМСМА, която в редакцията й към момента на
приемането на наредбата, предвижда правната възможност на Общинският съвет да приема
правилници, наредби, решения и инструкции по въпроси от местно значение, които
се изпращат на областния управител и на кмета на общината в 7-дневен срок. Нормативните
актове на народните съвети се обнародват в печата или се разгласяват по друг
начин в района на съвета, съгласно действащата към 2002 год. разпоредба на
чл.37, ал.2 от ЗНА.
В настоящия случай с оглед въведения предмет на
оспорване на конкретни разпоредби от Наредбата, съдът ограничава
преценката си за компетентност на Общинския съвет
Чирпан само за конкретните разпоредби.
При извършената служебна проверка за законосъобразност
съдът констатира, че оспорените текстове от Наредбата са издадени при спазването
на процесуалните правила регламентираните в ЗНА. Заседанието
е проведено при наличието на кворум, а решението за приемането на наредбата е
взето с необходимото мнозинство повече от половината от присъстващите съветници.
С разпореждане от 25.09.2018 год. бяха дадени указания,
че в тежест на ответника е да докаже законовите изисквания при приемането на
нормативният акт, включително и да докаже изпълнението на чл.26, ал.2 от ЗНА. Към
датата на приемане на наредбата /01.10.2002 год./ обаче, такова обнародване не
се е изисквало. В този смисъл не е налице нарушение на процесуалните правила
поради не обнародването на проекта на Наредбата, респективно нейното обществено
обсъждане.
По
съответствието на оспорените текстове на Наредбата с материалния закон, съдът
намира за установено следното:
По
отношение на чл.10, ал.1 от Наредбата. Същият имат следното съдържание:
Чл.10./1/ Гробищният парк на територията на
гр. Чирпан, както и намиращите се в него
сгради и съоръжения, общинска собственост, се управляват, стопанисват и поддържат
от специализирано общинско търговско дружество “Обредни дейности – Чирпан”ЕООД, регистрирано по Търговския закон
с капитал 100% общинска собственост, наричано за краткост дружеството.
/2/ Гробищата в кметствата на територията
на Община Чирпан са на методическо осигуряване от Дружеството и се управляват пряко
от кмета и кметските наместници в населените места.
Гробищните
паркове, независимо дали се намират в очертанията на населеното място или извън
него, са публична общинска собственост по смисъла на чл.3, ал.2, т.3 от ЗОбС.
Това са имоти, предназначени за трайно задоволяване на обществени потребности
от местно значение. Погребенията са социални мероприятия, а поддържането на
гробищните паркове, където те се извършват, наред с дейностите по поддържане
чистотата на всички площи за обществено ползване, е комунална дейност (чл.17, ал.1, т.6
ЗМСМА). Затова и по силата на чл.12,
ал.1 от ЗОбС гробищните паркове обикновено се предоставят за безвъзмездно ползване
на организации на бюджетна издръжка, а необходимите средства за поддържането и
ремонтите им, като имоти -публична общинска собственост, се предвиждат ежегодно
по бюджета на общината. В конкретния случай за да се провери дали оспореният
текст противоречи на нормативен акт от по-висока степен, следва да се имат в
предвид всички нормативни актове, отнасящи се до стопанисването на гробищата.
Това са ЗОбС, ЗМДТ и Наредба №2/2011 год. за здравните изисквания към
гробищните паркове /гробища/ и погребването и пренасянето на покойници. С
предоставянето на гробищния парк на гр. Чирпан за управление, стопанисване и
поддържане от специализираното общинско дружество, не е налице неправомерно
отдаване. Следва да се има в предвид, че гробищния парк в гр. Чирпан е публична
общинска собственост, за почистването на който се събира и съответната такса за
битови отпадъци, която постъпва в общинския бюджет. Задължението за това
почистване, респективно за предоставянето на тази услуга е на общината. Дали
поддържането на гробищния парка включва и неговото почистване и как то се
осъществява, дали чрез заплащане от страна общинското дружество на съответната
такса на дружеството-концесионер по сметосъбиране и сметоизвозване или се
осъществява от самото общинско дружество е въпрос на целесъобразност и не е
предмет на настоящето производство.
Управлението
на гробищата в Кметствата на територията на Община Чирпан, съгласно ал.2 на
чл.10 от Наредбата, е в правомощията на Кмета и Кметските наместници. Безспорно
не е ясно какво се е имало в предвид под методическо осигуряване, но с оглед на
въведените здравни изисквания съгласно №2/2011 год. за здравните изисквания към
гробищните паркове /гробища/ и погребването и пренасянето на покойници,
безспорно се касае за изпълнение на въведените изисквания към изграждането на
гробищата. В този смисъл, дали дадена публична общинска собственост, каквито са
гробищата и гробищните паркове, които по закон се управляват от Общинския
съвет, с оглед на публичния характер на собствеността им, е единствено и само в
правомощията на този орган да определи как същите следва да се стопанисват и от
кого. Като е приел, че гробищата в кметствата на територията на Община Чирпан
да се управляват пряко от Кмета и Кметските наместници, общинският съвет не е
приел разпоредба противоречаща на нормативен акт от по-висока степен.
Видовете
такси за гробни места са определени в чл.120 от ЗМДТ, а чл.121 от същия закон
казва, че таксите се събират от съответните служби от общината. Съгласно чл.9а,
ал.6 от ЗМДТ, общинският съвет с решение
може да определи кои местни такси, установени със закон, не се събират по реда
на ал.1, а се събират от концесионер, на когото е възложено предоставянето на
услугите, за които се заплащат тези такси. С решението общинският съвет
определя правото на концесионера да задържи целия или част от размера на
събраните такси. Следователно единствено и само в правомощията на общинския
съвет е да вземе решение дали установените със закон местни такси да се събират
от концесионер и кои такси. В конкретния случай, нямаме такова решение на
общинския съвет от една страна, а от друга не съществува и законово задължение
да се възложи събирането на тези такси от концесионер.
По
отношение на чл.11 от наредбата. Същият имат следното съдържание:
Чл.11./1/ Дружеството по чл.10 осъществява
дейност по реализация за погребенията – определяне
на ден, час, място, извършва изкопаване на гроб, полагане и заравяне на покойника,
както и провеждането на траурни ритуали от името на общината. По желание на близките
дружеството осигурява ковчег, надгробен знак, специализиран превоз, погребални потреби
за траурни ритуали срещу заплащане. Дружеството произвежда и търгува с траурни атрибути
и аксесоари в гробищния парк. Дружеството извършва комунална дейност.
/2/ Търговското Дружество извършва следните
дейности:
1. Води регистър на покойниците по гробищни
парцели, редове, гробни места;
2. Извършва служебни погребения, помени и други;
3. Извършва благоустрояване, почистване,
поддържане, озеленяване на терените, както и стопанисване на обектите и съоръженията,
общинска собственост в района на гробищата;
4. Определя строителните граници, нивото и
разположението на оградите, паметниците и пътеките в Гробищния парк.
Извършва други съпътстващи работи по строителството
на паметници и огради – еднократно почистване, транспорт /пренасяне/ на строителни
материали, доставка на вода и ел. енергия до гробното място.
5. Полага Грижи за опазване на общинската
и лична собственост на гражданите.
/3/ За извършваните от Дружеството услуги
от обществен интерес, свързани с траурната и цялостна дейност и с целите на настоящата
наредба, Управителя му се отчита периодически пред Общинския Съвет и Кмета на Община
Чирпан.
Съображенията
изложени за законосъобразност на чл.10 от Наредбата се отнасят и до оспорената
разпоредба на чл.11. Предвидените в тази разпоредба дейности, по своята същност
представляват услуги извършвани от търговското дружество във връзка с
извършваните погребения. За тези услуги обаче, не е предвидено да се събират по
закон местни такси по смисъла на ЗМДТ. В закона местните данъци и такси същите
не са предвидени нито като такси, нито като данъци. Тези дейности са вид
услуги, които обаче могат да бъдат извършвани от други юридически лица, които
имат такъв предмет на дейност – това са различните траурни агенции, които обаче
за да осъществяват тази дейност нямат договори за концесии, сключени с която и
да е община. В този смисъл тази дейност не е монополизирана от общинското
търговско дружество. Тези услуги не могат да бъдат и предмет на концесия, тъй
като заплащането им не е предвидено в ЗМДТ, респективно не могат да бъдат
предмет на решение по чл.9а, ал.6 от ЗМДТ. От друга страна предоставянето на
каквито и да е било услугите е нормално да бъда възмездно. Действително в
самата наредба не е посочено в какъв размер да са цените на предоставените
услуги, но това не е и необходимо, тъй като същите като вид не са предвидени в
ЗМДТ, а следва да се определят според пазарните условия. Горните разсъждения се
отнасят до законосъобразността на разпоредбата на чл.11, ал.1 от Наредбата, тъй
като единствено и само там е предвидено заплащането на предоставяните услуги. В
ал.2 е предвидено какви дейности ще осъществява търговското дружество. Воденето
на регистър на покойниците по гробищните парцели, редове и гробни места;
извършването на служебни погребения, помени и други; благоустрояването,
почистването, поддържането, озеленяването на терените, както и стопанисването
на обектите и съоръженията , общинска собственост в района на гробищата;
определянето на строителните граници, нивото и разположението на оградите,
паметниците и пътеките в гробищния парк, както и извършването на други
съпътстващи работи по строителството на паметници и огради – еднократно
почистване, транспорт /пренасяне/ на строителни материали, доставка на вода и
ел. енергия до гробното място и полагането на грижи за опазване на общинската и
лична собственост на гражданите, са дейности които не могат да бъдат предмет на
договор за концесия и не се установява да противоречат на норми от нормативен
акт от по-висока степен. Що се отнася до ал.3 на чл.11, същата предвижда
задължение за управителя му да се отчита пред общинския съвет и Кмета на Община
Чирпан, което не противоречи на който и да е нормативен от по-висока степен –
нито на ЗМДТ, нито на ЗОС, нито на ТЗ.
По
отношение на чл.34 от наредбата. Същият в оспорената си част има следното
съдържание:
Чл.34./1/. Търговското дружество,
стопанисващо парка, може да извърши услугата срещу заплащане.
/2/ Ползвателите на гробните места са
длъжни да поставят трайни надгробни знаци и да ги поддържат в добър вид.
Изречение
второ на ал.1, предвижда заплащането на услугата по поддържането на гробните
места и междугробните пространства, ако същата е извършена от общинското
дружество за обредните дейности. Всъщност това е една правна възможност за
гражданите. Заплащането на тази услуга на общинското дружество няма императивен
характер и не е задължителна за гражданите. В изречение първо е предвидено
задължението им да поддържат гробните места и междугробните пространства, което
обаче не е предмет на настоящето съдебно производство. Нито в ЗМДТ е предвидено
тази услуга да се предоставя от общината, респективно същата да бъде заплатена
под формата на данък или такса. Следователно при липсата на нормативно уреждане
на обстоятелството, чие е задължението за поддържането на гробните места и
междугробните пространства, не може да се приеме направеното оспорване от
страна на окръжна прокуратура в тази му част. Задължение на общината е да
предостави гробно място за покойниците от общината, като срещу това задължение
се заплаща и съответната такса по чл.120, ал.1 от ЗМДТ. В ЗМДТ не е предвидено
осигуряването на услуга по поддържане на гробните места от страна на общината,
поради което и осъществяването на тази услуга, не е законово регламентирано, не
следва да се финансира от общинския бюджет и не може да бъде предмет на
концесия. От друга страна доколкото се касае за управлението и стопанисването
на имот, който по силата на закона е публична общинска собственост, не налице
законова пречка с нарочно приета наредба от страна на общинския съвет в тази
област да се определят задълженията на гражданите или субектите, ползващи този
имот.
Аналогични
са и съображенията за законосъобразност на оспорената разпоредба на чл.34, ал.2
от Наредбата. Публично правният характер на имота дава възможност на общинския
съвет да предвиди в наредбата, изискванията към субектите ползващи се от
предоставената услуга от страна на общината за откупването на гробно място.
По
отношение на §2 от ПЗР на наредбата. В протеста оспореният текст е посочен като
чл.2 от ПЗР на Наредбата, но съдът намира, че се касае за §2 от ПЗР на
Наредбата, каквото наименование е въведено с чл.33 от Указ №883 от 24.04.1974 год.
за прилагане на Закона за нормативните актове, намиращ се в глава трета,
„Строеж на нормативните актове“. Същият има следното съдържание:
§2 Дружеството по чл.10 задължително
снабдява населените места в Общината с ковчези и надгробни знаци, които се
заплащат от близките на покойника.
Оспорената
разпоредба предвижда задължение за търговското дружество да снабдява населените
места с ковчези и надгробни знаци, което задължение не противоречи на ЗМДТ. Не
съществува законово задължение ковчезите и надгробните знаци да са за сметка на
общинския бюджет и като такива да не се дължи такса за тяхното ползване. В
случая със заплащането им от страна на гражданите същите придобиват
собствеността върху тях и възможността да ги ползват. Както и по-горе бе
посочено, същите могат да се предоставят и от други търговски дружества, които
не са общинска собственост срещу съответното заплащане. Следва да се има в
предвид, че не е предвидено императивното задължение за гражданите да ползват
единствено и само ковчезите и надгробните знаци, предоставени от общинското
дружество. Ако това бе така, то тогава би било налице нарушение на Закона за
защита на конкуренцията, което установяване обаче не е в правомощията на
настоящия съдебен състав. Отново става въпрос за извършването на услуга, която
не е предвидено да бъде финансирана от общинския бюджет, поради което и не би
могла да бъде предмет на концесия.
Предвид
гореизложеното, съдът намира, че протестираните разпоредби от Наредбата са
приети в съответствие с материалния закон. Не се установи същите да
противоречат на материално-правните разпоредби на актовете от по висока степен,
уреждащи обществените отношения в тази област.
Безспорно
законът е нормативен акт от по-висока степен. Наредбата не може да съдържа
разпоредби, които противоречат на нормативен акт от по-висок ранг, тъй като
съгласно императивното изискване на чл. 15, ал.1 от ЗНА нормативният акт трябва
да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока
степен.
По
изложените съображения, съдът намира подаденият протест за неоснователен.
Процесния нормативен административен акт, в оспорената му част, а именно чл.10,
чл.1, чл.34, ал.1, изречение второ и ал.2 и §2 от ПЗР на Наредбата законосъобразни,
поради което подаденият протест следва да бъде отхвърлен.
При
този изход на спора, искането на Окръжна прокуратура за присъждане на
направените разноски по оспорването е очевидно неоснователно.
Водим от
горните мотиви, съдът
Р Е Ш
И :
ОСТАВЯ
БЕЗ УВАЖЕНИЕ протеста на прокурор в
Окръжна прокуратура, с който са оспорени разпоредбите на чл.10, чл.11, чл.34, ал.1, изречение второ и чл.2 от ПЗР на Наредба за реда за организация и
управление на гробищен парк Чирпан и гробищата в другите населени места на
общината, като неоснователен.
Решението
подлежи на касационно оспорване в 14-дневен срок от съобщаването му на
страните пред ВАС.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.