Решение по Административно дело 763/2018г.

Р Е Ш Е Н И Е

№88 27.03.2019 год. гр. Стара Загора

В ИМЕТО НА НАРОДА

Старозагорски административен съд, публично съдебно заседание на двадесет и осми февруари две хиляди и деветнадесета год., в състав

Председател: ГАЛИНА ДИНКОВА

Членове: ДАРИНА ДРАГНЕВА

МИХАИЛ РУСЕВ

при секретаря Пенка Маринова и в присъствието на прокурора Румен Арабаджиков, като разгледа докладваното от МИХАИЛ РУСЕВ адм. дело №763 по описа за 2018 год, за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по Раздел ІІІ от Глава десета на АПК.

Образувано е по протест на Петя Драганова, прокурор в Окръжна прокуратура гр. Стара Загора, с който оспорва като незаконосъобразни разпоредбите на чл.17, ал.4; чл.32, ал.1, т.3; чл.32, ал.5, чл.39, ал.1, т.1 и чл.42, ал.3 от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища, приета с решение №618 по протокол №65 от 20.09.2011 година от Общински съвет – Гълъбово. По подробно изложени съображения за материална незаконосъобразност, като противоречаща на акт от по-висока степен /ЗОС, ЗМСМА, КРБ, ЗС/ е направено искане за обявяване на незаконосъобразността на оспорените текстове.

Ответникът Общински съвет Гълъбово, редовно и своевременно призован, не изпраща представител и не взема становище по протеста.

Представителят на Окръжна прокуратура Стара Загора дава заключение, че оспорването следва да бъде уважено като основателно.

Съдът, като обсъди доводите, изложени в подаденият протест и извърши проверка на законосъобразността на атакуваното решение, намира за установено следното:

Наредбата представлява подзаконов нормативен акт, чието оспорване пред съда е регламентирано в Дял трети, Раздел ІІІ, чл. 185-194 от АПК. Съгласно чл.618, ал.1 от АПК, упражняването на това процесуално право не е обвързано с преклузивен срок. С оглед изложените основания, съдът приема, че направеното оспорване на разпоредбите от Наредбата от страна на прокурор в Окръжна прокуратура Стара Загора е допустимо, като подадена от активно легитимиран орган срещу подлежащ на оспорване по реда на АПК подзаконов нормативен акт от местно значение.

С решение №618 по протокол №65 от проведено заседание на 20.09.2011 год. Общински съвет Гълъбово е приел Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища на основание чл.21, ал.2 от Закона за местното самоуправление и местната администрация, чл.8 във връзка с чл.28 от ЗНА и е отменил действалата до този момент Наредба. В гласуването са участвали 16 общински съветници, от които „за” са гласували – 16, от общ брой съветници 17.

Наредбата е приета по предложение на Кмета на Община Гълъбово, входирано под №331/12.09.2011 год. в Общинския съвет Гълъбово.

Така установената фактическа обстановка мотивира следните правни изводи:

Общинските съвети като органи на местното самоуправление на територията на съответната община решават самостоятелно въпросите от местно значение, само в случаите, в които законът им е предоставил в такава компетентност. По силата на чл. 76, ал. 3 от АПК общинските съвети издават нормативни актове, с които уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен обществени отношения с местно значение. Към момента на приемане на процесните текстове от Наредбата - 20.09.2011 год., действа разпоредбите на чл.8 от Закона за нормативните актове /ЗНА/, съгласно която всеки общински съвет може да издава наредби, с които да урежда съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения с местно значение. Съгласно действащата към момента на приемане на Наредбата редакция на чл.21, ал.1, т.8 от ЗМСМА общинският съвет приема решения за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество и определя конкретните правомощия на кмета на общината и кметовете на райони и кметства. Следователно общинските съвети, като органи на местно самоуправление, разполагат с компетентност да уреждат съобразно нормативните актове от по-висока степен, неуредени от тях обществени отношения от местно значение и доколкото тези въпроси не са от изключителна компетентност на други органи.

В настоящия случай с оглед въведения предмет на оспорване на конкретните разпоредби от Наредбата, съдът ограничава преценката си за компетентност на Общинския съвет Гълъбово само за конкретните разпоредби.

При извършената служебна проверка за законосъобразност съдът констатира, че оспорените текстове от Наредбата са приети в съответствие с регламентираните в ЗНА разпоредби относно подготовката и приемането на нормативни административни актове. С оглед на предоставените му правомощия, общинският съвет е длъжен да посочи правните основания за приетата Наредба в съответствие с изискването на чл.28, ал.2 от ЗНА, т.е. да са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал.2. Същите следва да съдържат причините, които налагат приемането, целите, които се поставят, финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В случая в предложението на вносителя – Кмета на Община Гълъбово, се съдържат изискуемите съгласно посочената разпоредба мотиви. В мотивите са изложени съображения относно причините, налагащи приемането на отмяна на Наредбата, целите които се поставят, финансовите и другите средства, необходими за прилагането на наредбата, очакваните резултати и анализ на съответствие с правото на ЕС, като проекта за приемането на новата наредба е съобразен с чл.3, т.1 във връзка с т.2 и чл.4 от Европейската харта за местното самоуправление. В тази връзка се установява, че липсва не само публикуване на мотивите в интернет страницата на Общински съвет Гълъбово, но също така е самия проект за на Наредбата, което е довело до невъзможност за гражданите да се запознаят с конкретните съображения за приемането на нормативния акт, с който съществено се засягат техни права и законни интереси. Въпреки изрично дадените указания в разпореждането от закрито заседание на 15.01.2019 год., че в тежест на ответника е да докаже законовите изисквания при приемането на нормативният акт, включително и да докаже изпълнението на чл.26, ал.2 от ЗНА, такива доказателства не бяха представени. Такива са представени за приетите изменения през 2017 год., които обаче изменения не засягат оспорените в настоящето производство текстове. Това мотивира съдебният състав, да приеме безусловно, че такова обнародване липсва. Тази незаконосъобразност на оспорените текстове е достатъчно основание за отмяната им. В конкретния случай, предложението е входирано в деловодството на Общинския съвет на 12.09.2011 год., като същото е обсъдено от ПК по ТСУ, обективирано в протокол №54/16.09.2011 год.

Анализът на цитираната правна норма чл.26, ал.1 от ЗНА, сочи, че изброените задължения на съставителя на проекта са императивно предвидени с оглед гарантиране принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Неизпълнението на което и да е от тях води до процесуално нарушение, опорочаващо издадения акт. Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, тъй като се отразяват на съдържанието на нормативния акт, който е приет, без да се предостави възможност за обсъждане – отменително основание по чл.146, т. 3 от АПК.

Относно съответствието с материалния закон.

По отношение на чл.32, ал.5 от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища:

Съгласно тази разпоредба, с решение на Общинския съвет в резервни жилища могат да се настаняват и кметове, зам.-кметове и кметски наместници, които нямат жилище в съответното населено място – за времето, през което заемат съответната длъжност. Такава възможност е била предвидена и е съществувала в разпоредбата на чл.45, ал.2 от Закона за общинската собственост (Изм.-ДВ, бр.101 от 2004 год.), но със ЗИДЗОбС, обн. ДВ, бр.54 от 2008 год., чл.45, ал.2 е бил отменен. При така установеното, оспорената разпоредба на чл.32, ал.5 от Наредбата се явява материално незаконосъобразна и подлежи на отмяна. Субектите имащи възможност за настаняване в общински жилища са изчерпателно изброени в ЗОС и разширяването им от страна на Общинския съвет с подзаконов нормативен акт е незаконосъобразно. Ето защо предвидената възможност в резервните жилища да бъдат настанявани кметове, кметски наместници и зам. Кметове, противоречи на нормативен акт от по-висока степен, а именно Закона за общинската собственост, което противоречие е било налично още към момента на приемането на наредбата.

По отношение на чл.39, ал.1, т.1 от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища:

Съгласно тази разпоредба, наемател на общинско жилище може да го закупи, при условие, че е български гражданин. В редакцията си към 1999 год., чл.43, ал.1 от Закона за общинската собственост има следното съдържание: В жилищата за отдаване под наем се настаняват нуждаещи се от жилище български граждани, чиято жилищна нужда се установява при условия и по ред, определени с правилника за прилагане на закона. Със законодателната реформа с ДВ бр.101/2004 год. е премахнато изискването нуждаещите се лица да са български граждани и съгласно настоящата редакция на чл.43, т.1 от Закона за общинската собственост, в жилища за отдаване под наем се настаняват лица с жилищни нужди, установени по реда на наредбата по чл.45а, ал.1.

С чл.22, ал.1 от Конституция на РБ, както и чл.29, ал.1 от ЗС е въведено ограничение чужденци и чуждестранни юридически лица да придобиват право на собственост върху земя, като това може да става при условията, произтичащи от присъединяването на Република България към Европейския съюз или по силата на международен договор, ратифициран, обнародван и влязъл в сила за Република България, както и чрез наследяване по закон. Гражданите на държавите членки на Европейското икономическо пространство, както и юридически лице на държавите членки на ЕС или от държавите - страни по СЕИП нямат право да придобиват право на собственост върху земя за периода от 5 години след датата на присъединяването на България към ЕС /за придобиване на земеделска земя срокът е удължен на 7 год. - чл.3 от ЗСПЗЗ/. Останалите държави - страни по СЕИП, могат да придобиват право на собственост върху земя само при условията на международен договор, по който България е страна и който е ратифициран, обнародва и влязъл в сила. Посоченото ограничение, за придобиване на земя е неотносимо към настоящия казус, поради това, че в нормата на чл.39, ал.1, т.1 от Наредбата е уреден само случаят за закупуване на жилище, а не и хипотезата, когато към него има прилежаща земя.

Безспорно е, че Общинския съвет е компетентен да определи лицата, които имат право да закупят общински жилища, по аргумент на чл.47, ал.1, т.3 и ал. 3 от ЗОС.

Подзаконовите нормативни актове, приемани от общините, следва да са базирани на нормативните актове от по-висока степен при уреждането на обществени отношения от местно значение. Следователно, те трябва да третират същите само и единствено в рамките на допустимите граници, определени от по висшия нормативен акт, като детайлизират неговото приложение, по арг. на чл. 76, ал. 3 от АПК и чл. 8 от ЗНА.

С чл.29, ал.4 от Закона за собствеността е предвидено - чужденци и чуждестранни юридически лица могат да придобиват право на собственост върху сгради и ограничени вещни права върху недвижим имот в страната, освен ако със закон е установено друго. Посочената норма е в съответствие с чл.6, ал.2 от Конституцията на Република България, предвиждащ, че не се допускат никакви ограничения на правата или привилегии, основани на народност.

По смисъла на §5, т.29 от ДР на ЗУТ, "Жилищна сграда" е сграда, предназначена за постоянно обитаване, и се състои от едно или повече жилища, които заемат най-малко 60 на сто от нейната разгъната застроена площ, съответно съгласно т.30 "Жилище" е съвкупност от помещения, покрити и/или открити пространства, обединени функционално и пространствено в едно цяло за задоволяване на жилищни нужди. След като жилището е част от жилищна сграда, следва, че след като е дадено разрешение чужденец да придобива сгради в България то разрешението важи и за жилищата в тях.

Разпоредбата на чл.39, ал.1, т.1 от Наредбата, въвежда възможност общинско жилище да се закупи само от български гражданин. Същата е в противоречие с чл.29, ал.4 от ЗС и чл.6, ал.2 от Конституцията на РБ.

Подзаконовият нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. Съобразно чл.3 от ЗНА, законът е нормативен акт от по-висока степен в сравнение с Наредбата, поради това, че урежда първично или въз основа на Конституцията, обществени отношения, които се поддават на трайна уредба, според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения. В този смисъл разпоредбите в Наредбата трябва да са в съответствие с тези в законите и конкретно в случая с чл.29, ал.4 от ЗС. Това изискване не е спазено. Допуснатото нарушение на материалния закон е основание за отмяна на разпоредбата на чл.35, ал.1, т.1 от Наредбата по аргумент на чл.146, ал.1, т.4 от АПК, приложим на основание чл.196 от АПК.

По отношение на чл.32, ал.1, т.3 от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища:

Разпоредбата предвижда, че право да кандидатстват за настаняване под наем за срок не по-дълъг от две години в резервни общински жилища имат граждани, бивши собственици, чиито имоти са отчуждени от общината до предаване на отстъпеният им в обезщетение жилищен имот.

Съгласно чл.42, ал.1 от ЗОС по своето предназначение общинските жилища са: за настаняване под наем на граждани с установени жилищни нужди; за продажба, замяна и обезщетяване на бивши собственици, чиито имоти са отчуждени за общински нужди; ведомствени и резервни. Съгласно чл.45 от ЗОС в резервните жилища се настаняват под наем за срок не по-дълъг от две години лица, жилищата на които са станали негодни за обитаване в резултат на природни и стихийни бедствия и аварии или са застрашени от самосрутване, както и лица, в семействата на които са налице остри социални или здравословни проблеми. Тези жилища служат за спешно задоволяване на жилищна нужда, възникнала по силата на непредвидени и непреодолими обстоятелства. Законодателят е преценил, че този 2-годишен срок е достатъчен, за да може нуждаещият се да уреди жилищните си проблеми, а в случай, че за него жилищната нужда продължи да съществува, то същият би могъл да се картотекира и да кандидатства за общинско жилище от групата "жилища за настаняване на граждани с установени жилищни нужди", където жилищната нужда на лицето ще бъде преценявана заедно с тези на другите кандидати. В настоящия случай общинският съвет е разширил кръга на лицата, които могат да бъдат настанявани в резервните жилища. Предвиденото настаняване на граждани, чиито жилища са били отчуждени е незаконосъобразно. Същите следва да бъдат обезщетени по съответния ред с жилища, предназначени за това – чл.42, ал.1, т.2 от ЗОС, но не може същите да бъдат настанявани в резервните общински жилища. Отчуждаването на имоти, собственост на граждани става чрез подробно регламентираната законова процедура в глава трета „Принудително отчуждаване на имоти - частна собственост, за общински нужди“ от Закона за общинската собственост /чл.21-33/. Отчуждаването никога не е инцидентно, а за задоволяване на общински нужди, които се предвиждат в дългосрочен план. Част от тази процедура е и издаването на заповед на Кмета по реда чл.25 от ЗОС, като задължителен реквизит от нейното съдържание е размерът на дължимото обезщетение, а при имотно обезщетение - вида, местонахождението, размера, начина на трайно ползване и стойността на имота, предоставян в обезщетение, както и размерът на паричното обезщетение за доплащане при разлика в стойностите на имотите /чл.25, ал.1, т.4/. Ето защо няма как да се отчужди частен имот, без съответната община да е предвидила начина на обезщетяване на собственика, респективно да се налага настаняването му в резервно жилище, чието предназначение е да задоволи жилищните нужди на граждани от спешен характер. Ето защо, оспорената разпоредба също противоречи на нормативен акт от по-висока степен и като такава следва да бъде отменена.

По отношение на чл.42, ал.3 от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища:

Съгласно тази разпоредба, плащанията по ал.1 се извършват в едномесечен срок от връчване на заповедта. В случай, че купувачът не спази указания в ал.1 срок се приема, че той се отказва от закупуване и преписката се прекратява със заповед на кмета на общината, с която се отменя и заповедта по ал.2.

Видно от изложените в протеста доводи цитираната разпоредба е оспорена единствено в частта на изречение второ от разпоредбата. При регламентацията на способите и начините за разпореждане със земя, частна общинска собственост, законодателят е взел предвид особеното обществено значение на общинската собственост. При така установеното, не съществува законова пречка, общинският съвет да определи срока в рамките на който следва да бъде заплатена продажната цена, като този срок бъде определен в Наредбата. С предвиждането му, е спазен принципа на предвидимост по смисъла на чл.13 от АПК и принципа на равенство по чл.8, ал.1 от АПК. По този начин, всеки един наемател желаещ да закупи на обитаваният от общински частен имот, ще знае в какъв срок от връчването на заповедта ще следва да заплати продажната цена, а не този срок да се определя в заповедта на Кмета във всеки случай конкретно. По тези съображения, съдът намира, че изречение първо от чл.42, ал.3 от Наредбата не противоречи на материалния закон и протеста в тази му част е неоснователен.

Що се отнася до изречение второ от оспорената разпоредба, съдът намира същата за противоречаща на материалния закон.

На първо място се въвежда една законова презумпция, че при неплащане на продажната цена в срок, се приема, че купувачът се отказва от закупуването. Презумпцията (лат. prаesumptio) е правно-техническо средство, чрез което се установяват връзки между един известен факт от действителността, от който се съди за наличието на втори неизвестен факт, от което следват определени правни последици. Презумпциите са предположения, въздигнати от законодателя в правна норма, които улесняват доказването на определените в тях факти. Всяка една презумпция обаче следва да бъде предвидена в съответния закон. Недопустимо е такава да бъде предвидена в подзаконов нормативен акт. Въвеждането на една презумпция от страна на общинския съвет не представлява условие или ред за разпореждането с имоти общинска собственост.

На следващо място недопустимо е също така да се отмени заповедта по ал.2. Ако заповедта е влязла в законна сила, то е невъзможно същата да бъде отменена при настъпването на определен факт от обективната действителност от издателя на административният акт. Такава правна възможност не е предвидена в АПК от една страна, а от друга не плащането на продажната цена в срок от страна на наемателя - купувач, няма да породи правните последици по прехвърлянето на собствеността. Няма да последва сключването на договора от страна на Кмета. Процедурата по закупуването на жилища, предвидена в Закона за общинската собственост и в Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища, предвижда приемането на решение на Общинския съвет, издаването на заповед на Кмета на общината и сключването на договор за прехвърляне на собствеността. Именно с договора се прехвърля собствеността, а не със заповедта на Кмета на общината. В този ход на мисли, не плащането в срок на определената продажна цена и разходите по прехвърлянето на собствеността, ще представлява липса на основание за сключването на договор.

Един административен акт би могъл да бъде отменен от издалият го административен орган, в случаите, когато е налице оспорване по административен ред /чл.91, ал.1 от АПК/ или по реда на възобновяването по реда на чл.99 от АПК, ако индивидуалният административен акт не е подлежал на оспорване по административен ред. Възобновяването е възможно да се осъществи само при наличието на предвидените в АПК предпоставки, които са изчерпателно изброени и е невъзможно същите да бъдат допълнени в подзаконов акт, каквато е наредбата.

Водим от горното съдът намира, че оспорената разпоредба в частта по изречение второ е незаконосъобразна и като такава следва да се отмени, а по отношение на изречение първо от чл.42, ал.3 от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища не са налице основание за отмяната му, поради което и протеста в тази му част следва да бъде отхвърлен.

По отношение на чл.17, ал.4 от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища:

Съгласно тази разпоредба, при условие, че настаненото семейство не заеме определеното жилище в едномесечен срок от връчването на заповедта, същата се отменя от органа, който я е издал. Недопустимо е също така да се отмени заповедта по ал.2. Ако заповедта е влязла в законна сила /съгласно чл.17, ал.3 от Наредбата – от датата й на връчване/, то е невъзможно същата да бъде отменена при настъпването на определен факт от обективната действителност от издателя на административният акт. Такава правна възможност не е предвидена в АПК от една страна, а от друга не заемането в срок от страна на наемателя - купувач, няма да породи правните последици по настаняването му.

Водим от горното съдът намира, че оспорената разпоредба е незаконосъобразна и като такава следва да се отмени.

С оглед гореизложените съображения Административен съд Стара Загора в настоящия състав намира, че обжалваните текстове от Наредбата са незаконосъобразни, поради което следва да бъде отменени, съгласно нормите на чл.146, т.3, 4 и 5 и чл.193, ал.1 от АПК.

Водим от горните мотиви, съдът

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор от Окръжна прокуратура разпоредбите на чл.17, ал.4; чл.32, ал.1, т.3; чл.32, ал.5, чл.39, ал.1, т.1 и чл.42, ал.3, изречение второ от Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища, като незаконосъобразни.

ОСЪЖДА Общински съвет Гълъбово, представляван от Председателя С.Б. да заплати на Окръжна прокуратура Стара Загора, представлявана от Административният ръководител Д.А.сумата от 20.00 /двадесет/ лв. представляваща направени разноски по делото.

Решението подлежи на касационно оспорване в 14-дневен срок от съобщаването му на страните пред ВАС.

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредба за условията и реда за управление и разпореждане с общински жилища.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.