Р Е Ш Е Н И Е

№ 276 08.07.2019г. град Стара Загора

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на двадесети юни през две хиляди и деветнадесета година, в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА

ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА

РАЙНА ТОДОРОВА

при секретар Минка Петкова и с участието

на прокурор Петя Драганова като разгледа

докладваното от съдия Р. ТОДОРОВА административно дело № 268 по описа

за 2019г., за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, с който е оспорена Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, приета с Решение № 457 от 30.05.2014г., изм. и доп. с Решение № 494/ 28.07.2014г. на Общински съвет – Братя Даскалови.

В протеста са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорената наредба, по съображения за приемането й при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. Поддържа се, че при приемането на нормативния акт не е изпълнено императивното изискване на чл.26, ал.2 от Закона за нормативните актове /ЗНА, ДВ бр.46/ 2007г./, регламентиращо, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, при предоставен на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Обосновава се, че доколкото с публикуването на проекта на нормативния акт се проявява и се обезпечава спазването на предвидените в чл.26, ал.1 от ЗНА принципи, допуснатото в случая нарушение следва да бъде квалифицирано като съществено. По тези съображения и такива, че при приемането на подзаконовия нормативен акт не е спазено и изискването на чл.28, ал.1 от ЗНА, е направено искане за отмяна на протестираната Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови.

Вносителят на протеста и като представител на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа оспорването по изложените в него съображения.

Ответникът - Общински съвет – Братя Даскалови, редовно и своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща представител по делото и не взема становище по основателността на подадения протест.

Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

С Докладна записка вх. № 10-00-91/ 21.05.2014г. на Заместник кмета на Община Братя Даскалови, в Общински съвет – Братя Даскалови е внесено предложение за приемане на Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови. Предложението се сочи направено във връзка с организиране на по-доброто стопанисване, управление, ползване и разпореждане със земеделските земи от общинския поземлен фонд и необходимост от приемането на наредба, в която да е регламентиран реда за тяхното стопанисване и управление. Липсват представени доказателства проектът да е разгледан, обсъден и приет на заседания на постоянни комисии на общинския съвет.

С Решение № 457 по Протокол № 41 от проведено на 30.05.2014г. заседание на Общински съвет – Братя Даскалови, на основание чл.21, ал.1, т.8 и ал.2 от ЗМСМА, е приета Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови. В проведеното поименно гласуване са участвали 13 общински съветници, всички гласували „за”.

С Докладна записка вх. № 10-00-144/ 21.07.2014г. на Заместник кмета на Община Братя Даскалови, в ОбС – Братя Даскалови е внесено предложение за приемане на изменение и допълнение на Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, поради липсата на предвидена в наредбата възможност физически и юридически лица – наематели и/ или арендатори на земеделски земи, които обработват проектните полски пътища, да сключват предварително договори за наем с общината. С Решение № 494 по Протокол № 43 от проведено на 28.07.2014г. заседание на Общински съвет – Братя Даскалови, на основание чл.21, ал.1, т.8 и ал.2 от ЗМСМА, са приети изменения и допълнения на Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови. В проведеното поименно гласуване са участвали 13 общински съветници, от които осем са гласували „за”, четирима общински съветника – „против” и един – „въздържал се”.

По делото са представени и приети като доказателства Докладна записка вх. № 10-00-91/ 21.05.2014г. на Заместник кмета на Община Братя Даскалови за приемането на Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови /НСУЗЗОПФ/; препис - извлечение от Протокол № 41 от проведено на 30.05.2014г. заседание на Общински съвет – Братя Даскалови относно разглеждането, обсъждането и приемането на НСУЗЗОПФ; Решение № 457 от 30.05.2014г. на ОбС – Братя Даскалови за приемането на НСУЗЗОПФ; Докладна записка вх. № 10-00-144/ 21.07.2014г. на Заместник кмета на Община Братя Даскалови, с което е внесено предложение за приемане на изменение и допълнение на Наредбата; препис – извлечение от Протокол № 43 от проведено на 28.07.2014г. заседание на ОбС – Братя Даскалови и Решение № 494/ 28.07.2014г. на ОбС – Братя Даскалови, с което са приети изменения и допълнения на НСУЗЗОПФ.

В писмо изх. № 10-00-99/ 10.04.2019г. на Председателя на ОбС – Братя Даскалови е заявено, че представените по делото документи са на база цялата налична информация в канцеларията на ОбС – Братя Даскалови във връзка с приемането на Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови. Въпреки дадените със съдебно разпореждане указания за представяне на доказателства за спазване на изискванията на чл.26 и чл.28 от ЗНА /в приложимите им редакции/ при приемането на протестираната НСУЗЗОПФ, такива не бяха представени от Общински съвет – Братя Даскалови.

Съгласно разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

С оглед на което оспорването на Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорената Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, намира за установено следното:

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правния статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила, за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В раздел ІІІ, глава пета, дял втори от АПК е предвиден реда за издаване на нормативни административни актове, като съгласно чл.77 от АПК компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. В чл.80 от АПК е предвидено субсидиарното прилагане на ЗНА за неуредените въпроси. Следователно при приемането на нормативни административни актове общинските съвети следва да спазват реда и процедурата, съответно правилата и изискванията, регламентирани в ЗНА.

В случая упражнената от Общински съвет – Братя Даскалови компетентност по приемането на Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, е при осъществяване на правомощието по чл.21, ал.2 във вр. с ал.1, т.8 от ЗМСМА. С оглед на което съдът приема, че протестираната НСУЗЗОПФ е приета от материално и териториално компетентен административен орган, в рамките на неговите правомощия, при спазване на изискванията за кворум и мнозинство.

При приемането на Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови обаче са допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, които представляват абсолютно основание за нейната отмяна. Съображенията за това са следните:

Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА /в приложимата й редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 на чл.26 от ЗНА /в приложимата редакция/, е предвидено, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Целта на посочената разпоредба е да се даде възможност на заинтересованите лица да упражнят правото си на участие в производството по подготовка на актове, засягащи техни законни интереси. Публикуването и разгласяването на проекта на акта е начинът, чрез който принципът за откритост и съгласуваност, регламентиран в чл.26, ал.1 от ЗНА, намира част от своето проявление спрямо засегнатите лица.

В случая липсват доказателства /а и не се твърди от Общински съвет – Братя Даскалови/, проектът на Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови да е публикуван на интернет страницата на Община Братя Даскалови и съотв. да е предоставена възможност на заинтересованите лица да изразят становища и да направят предложения. Доколкото регламентираното от законодателя изискване по чл.26, ал.2 от ЗНА /в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, е императивно, неизпълнението му следва да се квалифицира като съществено нарушение на административно-производствените правила.

На следващо място съгласно разпоредбата на чл.28 от ЗНА /в приложимата й редакция – ДВ, бр.46/ 2007г./, проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз /чл.28, ал.2 от ЗНА, редакция ДВ, бр. 46 от 2007г./. Императивната норма на чл.28, ал.3 /сега ал.4/ от ЗНА регламентира, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал.2, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Въз основа на посочената регламентация следва извода, че ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. От една страна мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища, а от друга дават представа как е формирана волята на вносителя на акта и доколко изработването на проекта се основава на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.

В случая с Докладна записка вх. № 10-00-91/ 21.05.2014г. на Заместник кмета на Община Братя Даскалови, в Общински съвет – Братя Даскалови е внесено предложение за приемане на Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови. Предложението се сочи направено във връзка с организиране на по-доброто стопанисване, управление, ползване и разпореждане със земеделските земи от общинския поземлен фонд и необходимост от приемането на наредба, в която да е регламентиран реда за тяхното стопанисване и управление.

Съдът намира, че с така направената формулировка на предложението, не са изпълнени изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА. Всеки един от задължителните мотиви, съгласно посочената разпоредба, изисква конкретна с оглед на предлаганата нормативна регламентация обосновка, а не излагане на общи съображения. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане; да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. В случая с посочването, че приемането на наредбата се предлага във връзка с организиране на по-доброто стопанисване, управление, ползване и разпореждане със земеделските земи от общинския поземлен фонд, не се изпълняват изискванията по чл.28, ал.2 от ЗНА. Изложените мотиви не представляват релевантни фактически и правни съображения, които обосновават пряко и непосредствено волята на административния орган за приемането на нормативния акт от гл.т както на обуславящите причини, които налагат приемането на Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, така и на конкретната цел на предложената нормативна регламентация и от какво е наложена същата – мотивите са твърде общи, като по същество нямат изискуемото по чл.28, ал.2 от ЗНА съдържание.

С това е нарушено не само императивното изискване по чл.28, ал.1 във вр. с ал.2 от ЗНА, но и законово установения принцип за обоснованост по чл.26, ал.1 от ЗНА, което определя отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на нормативен административен акт реквизити като съществен процесуален порок. А с оглед нормативното предписание на чл.28, ал.3 /в приложимата му редакция, сега ал.4/, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган, разглеждането и обсъждането от Общински съвет – Братя Даскалови на внесения проект за НСУЗЗОПФ и приемането на Наредбата, към проекта за която са липсвали приложени мотиви, съотв. доклад по чл.28, ал.2 от ЗНА, е в нарушение и на чл.28, ал.3 от ЗНА.

Идентични нарушения се констатират и при приемането на Решение № 494 от 28.07.2014г. на Общински съвет – Братя Даскалови за изменението и допълнението на Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови.

Константната е съдебната практика, че допуснатите нарушения на чл.26 и чл.28 от ЗНА са съществени и представляват абсолютно основание за отмяна на оспорения нормативен административен акт, като незаконосъобразен.

За пълнота на изложението следва да се отбележи и че разпоредбата на чл.5, ал.4 от Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, противоречи на действаща нормативна уредба от по-висока степен – на чл.4, ал.1 от Закона за арендата в земеделието, което е в нарушение на общия принцип по чл.15, ал.1 от ЗНА.

С оглед на гореизложеното и доколкото спазването на законово предвидените процедура и процесуални изисквания е императивно задължение на органите, оправомощени да приемат нормативни административни актове, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемане на регулиращите определени обществени отношения правни норми, констатираните нарушения на процесуалните правила при приемането на оспорената Наредба за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, обуславят незаконосъобразността й и са основание за нейната отмяна.

Предвид изхода на делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Братя Даскалови бъде осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.

Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови, приета с Решение № 457 от 30.05.2014г., изм. и доп. с Решение № 494/ 28.07.2014г. на Общински съвет – Братя Даскалови, като незаконосъобразна.

ОСЪЖДА Общински съвет – Братя Даскалови да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредбата за стопанисване и управление на земеделските земи от общинския поземлен фонд на Община Братя Даскалови.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.

2.