Р Е Ш Е Н И Е

№ 24 07.02.2018г. град Стара Загора

В И М Е Т О Н А Н А Р О Д А

Старозагорският административен съд, в публично съдебно заседание на двадесет и пети януари през две хиляди и осемнадесета година, в състав:

ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА

ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА

РАЙНА ТОДОРОВА

при секретар Зорница Делчева и с участието

на прокурор Маргарита Димитрова като разгледа

докладваното от съдия Р. ТОДОРОВА административно дело № 569 по описа

за 2017г., за да се произнесе, съобрази следното:

Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния кодекс /АПК/.

Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, с който е оспорена разпоредбата на чл.50 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан.

В протеста са изложени доводи за незаконосъобразност на оспорената разпоредба от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан. Обосновава се, че органът на местно самоуправление без каквото и да е било правно основание е регламентирал заплащането на „режийни разноски“ в производства по разпореждане с имоти и вещи – частна общинска собственост. Поддържа се, че тъй като подзаконовите нормативни актове, приемани от общинските съвети, следва да се основават на нормативни актове от по-висока степен и могат да уреждат обществени отношения от местно значение само и единствено при условията и в границите, определени от по-високия по степен нормативен акт, като детайлизират неговото приложение, регламентацията по 50 от Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, като противоречаща на законовата норма на чл.111 от ЗМДТ, е в нарушение на принципа по чл.15 от Закона за нормативните актове. Направено е искане за отмяна като незаконосъобразна на оспорената разпоредба от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан.

Вносителят на протеста и като представител на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа оспорването по изложените в него съображения.

Ответникът - Общински съвет – Опан, в представеното по делото писмено становище, оспорва протеста като неоснователен. Поддържа, че предвиденото в чл.50 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, заплащане от физически и юридически лица на режийни разноски на общината при разпоредителни сделки с имоти – общински собственост, представлява регламентиране на такса по чл.111 от ЗМДТ, която общината събира в производствата по продажби и отдаване под наем на общински имоти.

Въз основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема за установено следното от фактическа страна:

Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан /Наредба № 2 за РПУРОИ/, е приета с Решение № 77 от 26.11.2008г. на Общински съвет – Опан, по предложение на Кмета на Община Опан. Предложението е обосновано с направените изменения в Закона за общинската собственост /ДВ бр. 54 от 13.06.2008г./ и необходимостта от съобразяването на наредбите, касаещи управлението и разпореждането с общинска собственост, със законовата регламентация. С Решение № 77 по Протокол № 15 от проведено на 26.11.2008г. заседание на Общински съвет – Опан, на основание чл.21, ал.1, т.8 и т.12 от ЗМСМА във вр. с чл.8, ал.2 от ЗОбС и § 37, ал.4 от ПЗР към ЗИД на ЗОбС, Общински съвет – Опан е приел Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество. В проведеното гласуване са участвали 11 /от общо 11/ общински съветници, всички гласували „за”. С Решение № 153 по Протокол № 14 от 28.12.2016г. Общински съвет – Опан е приел изменения и допълнения на Наредба № 2 за РПУРОИ, касаещи разпоредбите на чл.4, ал.1, чл.17, ал.1 и чл.22, ал.1 от Наредбата.

Съгласно разпоредбата на чл.186, ал.1 от АПК, право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.

С оглед на което оспорването на чл.50 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора, е процесуално допустимо.

Съдът, като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на законосъобразността на оспорената разпоредба от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, намира за установено следното:

Обществените отношения, свързани с местното самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции, решения, декларации и обръщения.

Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.75, ал.1 от АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА, чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове от по-висока степен. Отделно от това общият принцип, регламентиран в чл.15, ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл съдебният контрол за материална законосъобразност на оспорената разпоредба от Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, следва да обхване преценката дали в съответствие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА органът на местно самоуправление е бил овластен с компетентност за уреждане на обществени отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен акт по чл.7, ал.2 от ЗНА и за съответствието на разпоредбата с нормативни актове от по-висока степен.

При така извършената преценка съдът приема следното:

Упражнената от Общински съвет – Опан компетентност по приемането на Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, е при осъществяване на правомощието по чл.21, ал.2 във вр. с ал.1, т.8 от ЗМСМА и в изпълнение на законовата делегация по чл.8, ал.2 от ЗОбС, даваща право на общинския съвет да определя реда за придобиване на право на собственост и на ограничени вещни права, за предоставяне за управление, под наем и за разпореждане с имоти и вещи - общинска собственост. С оглед на което съдът приема, че оспорената разпоредба от Наредба № 2 за РПУРОИ, е приета от материално и териториално компетентен административен орган, в рамките на неговите правомощия.

С протестираната от Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредба на чл.50 от Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, е регламентирано, че при разпоредителни сделки с имоти по тази глава, физическите и юридическите лица заплащат на общината режийни разноски в размер на 2%, изчислени върху пазарната цена или данъчна оценка, съгласно чл.46, ал.2, т.1 от Закона за местните данъци и такси: 1. на имота, предмет на продажба, съответно на ограниченото вещно право, което се учредява; 2. на имота с по-висока цена при замяна; 3. на реалния дял с по-висока цена - при делба; 4. и в случите на безвъзмездни сделки – по данъчна оценка.

В чл.6, ал.1 от ЗМДТ изрично и лимитивно са регламентирани видовете местни такси, които могат да се събират от общините, а принципите относно определянето на техния размер са уредени в разпоредбите на чл.7 и чл.8 от ЗМДТ. Сред местните такси по чл.6, ал. 1 от ЗМДТ, са и таксите за административни услуги /чл.6, ал.1, б. е“/, като видовете административни услуги, за който общинските съвети са овластени да определят размер на такса, са посочени в чл.110 и сл. от ЗМДТ. Съгласно разпоредбата на чл. 111 от ЗМДТ, по производства за настаняване под наем, продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти, се заплаща такса. Тази такса служи за покриване на направените от общината разходи за материално-техническо и административно обслужване на посочените процедури, в т. ч. за възнаграждения на експертите, участващи в реализацията им, за оценки, канцеларски разходи, консумативи, съобщаване и т.н. Основанието за събирането на посочената такса, регламентирано в чл.111 от ЗМДТ, е идентично с основанието за заплащане на режийни разноски от физически и юридически лица при разпоредителни сделки с имоти – общински собственост, предвидено в чл.50 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан. Ето защо съдът приема, че регламентацията по чл.50 от Наредбата, не въвежда заплащането на нерегламентирана в закон местна такса по см. на чл.6, ал.1 от ЗМДТ, като публично общинско вземане по чл. 162, ал.2, т.3 от ДОПК, а предвижда такса за административна услуга по чл.111 от ЗМДТ в производствата по разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост. Наименуването на дължимата се парична престация като „режийни разноски”, не е достатъчно и съотв. не е основание да се приеме, че органът на местно самоуправление е регламентирал събирането на непредвидена в закона местна такса. Използването на общоприетия в редица актове /вкл. и в §3, ал.2 от ПР на приетия от МС Правилник за прилагане на ЗДС/ термин „режийни разноски”, за наименуването на дължимата се такса по производства за продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти, не променя нито същността, нито характера и съдържанието на паричната престация като такса за административна услуга по чл. 111 от ЗМДТ. Режийните разноски в производствата по разпореждане с общинско имущество са материално-техническите и административните разходи, които общината извършва при подготовката и провеждането на процедурите за разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост. Тези именно разноски са разходите, които местната такса за административна услуга по чл.111 от ЗМДТ, цели да възстанови, по аргумент от чл.115а, ал.1 от ЗМДТ. Ето защо настоящият съдебен състав приема за неоснователни релевираните в протеста доводи, че органът на местно самоуправление без каквото и да е било правно основание регламентира заплащането на „режийни разноски“ в производства по разпореждане с имоти и вещи – собственост на Община Опан. Регламентацията черпи своето нормативно основание от разпоредбата на чл.111 от ЗМДТ, като събирането на този вид местна такса /за административни услуги/, се свързва с нуждата от покриване на направените от общината разходи по материално-техническото и административно обслужване в производствата по продажби, замени или учредяване на вещни права върху общински имоти. В този смисъл само по себе си словесното формулиране на местната такса за административни услуги по чл.111 от ЗМДТ като „режийни разноски“ и определянето на нейния размер в приетата от Общински съвет – Опан наредба по чл.8, ал.2 от ЗОбС /Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан/, а не в Наредбата по чл.9 от ЗМДТ /Наредба № 7 за определянето и администрирането на местните такси и цени на услуги на територията на Община Опан/, не може да обоснове извод, че Общински съвет – Опан е регламентирал в противоречие на нормативен акт от по-висока степен събирането на непредвидена в закона местна такса и съответно не обуславя незаконосъобразност на чл.50 от Наредба № 2 за РПУРОИ на това основание.

Протестираната от Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредба обаче е материално незаконосъобразна на друго основание. Разглеждайки регламентираното в чл.50 от Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество заплащане на режийни разноски като събиране на местна такса за административни услуги по чл.111 от ЗМДТ, следва извода, че в правомощията на общинския съвет е и да определи размера на тази такса. В разпоредбите на чл. 7, ал.1 и чл. 8, ал.1 ЗМДТ е предвидено местните такси да се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата и при спазване на следните принципи: 1. възстановяване на пълните разходи на общината по предоставяне на услугата; 2. създаване на условия за разширяване на предлаганите услуги и повишаване на тяхното качество; 3. постигане на по-голяма справедливост при определяне и заплащане на местните такси. Пълните разходи по предоставяне на услугата, според §1, т.15 ДР ЗМДТ, включват всички разходи на общината по предоставяне на услугата, включително съответните разходи: за работни заплати и осигуровки на персонала; материални, режийни, консултантски; за управление и контрол; по събиране на таксите и други, имащи отношение към формирането на размера на таксата, определени конкретно от общинския съвет. А съгласно разпоредбата на чл.115а, ал.1 от ЗМДТ размерът на таксата за всяка административна услуга трябва да съответства на разходите на общината за предоставяне на съответната услуга, включително необходимите материално-технически разходи и всички административни разходи за изпълнение на задълженията на длъжностните лица с оглед на тяхната квалификация и разходвано работно време. В случая, в нарушение на чл. 7, ал.1 и чл. 8, ал.1 ЗМДТ, определеният с оспорената разпоредба размер на дължимите от физическите и юридическите лица и събирани от общината при разпоредителни сделки с имоти режийни разноски, е пропорционален на стойността на осъществяваната сделка и не се основава на материално-техническите и административни разходи по предоставяне на административната услуга. Така определената сума не отчита нито вида, нито размера на направените от администрацията материално-технически и административни разходи в производствата по разпореждане с имоти и вещи – общинска собственост, като необосновано обвързва размера на режийните разноски със стойността на сделката, вместо с действителните разходи по предоставяне на услугата. Стойността на обекта на сделката няма каквото и да било отношение към вида и размера на материално-техническите и административни разходи, които прави общината във връзка с нея, доколкото за подготовка на едни и същи документи се изисква едно и също или сходно време и разходи, независимо стойността на имота. Икономически, правно и житейски неоправдано се явява събирането на такси, които могат да бъдат кардинално различни по размер само поради разликата в така приетата база за изчисляване. По изложените съображения и при прилагането на общия принцип по чл.15, ал.1 от ЗНА, протестираната разпоредба на чл.50 от Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан като противоречаща на чл.7, ал.1 и чл.8, ал.1 от ЗМДТ, следва да бъде отменена, като незаконосъобразна.

Решение № 77 от 26.11.2008г. на Общински съвет – Опан, с което е приета Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, е прието при спазване на изискванията за кворум и мнозинство, но при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила. При приемането на Наредбата, като нормативен акт съгласно чл.7, ал.2 и чл.8 от ЗНА, са приложими и следва да се спазват правилата и изискванията, регламентирани в ЗНА. Съгласно разпоредбата на чл.26, ал.1 от ЗНА /в приложимата й редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал.2 на чл.26 от ЗНА /в приложимата й редакция/, е предвидено, че преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган, съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Императивната норма на чл.28 от ЗНА регламентира, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз /чл.28, ал.2 от ЗНА, редакция ДВ, бр. 46 от 2007г./. Съгласно разпоредбата на чл.28, ал.3 /сега ал.4/ от ЗНА, проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията на ал.2, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Въз основа на посочената регламентация следва извода, че ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. От една страна мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища, а от друга дават представа как е формирана волята на вносителя на акта и доколко изработването на проекта се основава на принципите за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В случая с направената формулировка на предложението на Кмета на Община Опан за приемането на Наредба №2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, не са изпълнени изискванията на чл.28, ал.2 от ЗНА. Липсват каквито и да е било мотиви от гл.т на финансово-икономическа обосновка за определения с протестираната разпоредба размер на режийните разноски и съотнасянето му с материално-техническите и административни разходи по предоставянето на услугата. Допуснато е и нарушение на чл. 26 от ЗНА. Въпреки двукратно дадените указания със съдебни разпореждания от 07.11.2017г. и от 04.12.2017г. за представяне на заверени копия на всички документи, касаещи процедурата по внасянето, разглеждането, обсъждането и приемането на чл.50 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, включително и доказателства за спазване на изискванията на чл.26 и чл.28 от ЗНА, ответникът не представи доказателства за изпълнението на регламентираното от законодателя императивно задължение по чл.26, ал.2 от ЗНА /в приложимата редакция, ДВ, бр. 46 от 2007г./, а именно че преди внасянето на проекта на нормативния акт за приемането му от Общински съвет – Опан, проектът на Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество, е бил публикуван на интернет страницата на общината заедно с мотивите, съответно доклада, с предоставена на заинтересованите лица възможност за представяне на предложения и становища по проекта. Константната е съдебната практика, че допуснатите нарушения на чл.26 и чл.28 от ЗНА са съществени и представляват абсолютно основание за отмяна на оспорения нормативен административен акт, като незаконосъобразен.

По изложените съображения съдът приема, че протестираната разпоредба на чл.50 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, като материално незаконосъобразна и приета при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила, следва да бъде отменена.

С оглед изхода на делото следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Опан бъде осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.

Водим от горните мотиви и на основание чл.193, ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд

Р Е Ш И :

ОТМЕНЯ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредбата на чл.50 от Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан, като незаконосъобразна.

ОСЪЖДА Общински съвет – Опан да заплати на Окръжна прокуратура – Стара Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото разноски.

Решението подлежи на обжалване с касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от съобщаването му на страните.

След влизане в сила решението да се обнародва по начина, по който е обнародвана Наредба № 2 за реда за придобиване, управление и разпореждане с общинско имущество на Община Опан.

ПРЕДСЕДАТЕЛ:

ЧЛЕНОВЕ: 1.

2.