Р Е Ш
Е Н И Е
№ 291 26.10.2018г. град Стара
Загора
В И
М Е Т
О Н А Н
А Р О
Д А
Старозагорският
административен съд, в публично съдебно заседание на двадесет и седми
септември през две хиляди и осемнадесета година, в състав:
ПРЕДСЕДАТЕЛ: БОЙКА ТАБАКОВА
ЧЛЕНОВЕ: ИРЕНА ЯНКОВА
РАЙНА ТОДОРОВА
при секретар Пенка Маринова и с участието
на
прокурор Румен Арабаджиков като разгледа
докладваното
от
съдия Р.
ТОДОРОВА административно дело № 307
по описа
за 2018г.,
за да се произнесе, съобрази следното:
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административно-процесуалния
кодекс /АПК/.
Образувано е по протест на прокурор в Окръжна прокуратура
– Стара Загора, с който са оспорени разпоредбите на чл.3; чл.4, ал.1, т.5, т.7
б. „е” и т.12; чл.11, ал.1, т.6; чл. 23, ал.4 в частта относно „упълномощени от
него длъжностни лица”; чл.24, ал.1 и чл.24, ал.14 от Наредбата за овладяване
популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Братя
Даскалови, приета с Решение № 229 по Протокол № 19 от проведено на 17.12.2012г.
заседание на Общински съвет – Братя Даскалови.
В протеста са изложени доводи за
незаконосъобразност на оспорените разпоредби от Наредбата за овладяване
популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Братя
Даскалови, по съображения за противоречието им с нормативни актове от по-висока
степен. Обосновава се, че съдържащата се в протестираните разпоредби регламентация
противоречиви на материалноправни норми на Закона за защита на животните,
Закона за ветеринарномедицинската дейност и Закона за местните данъци и такси.
Поддържа се, че тъй като подзаконовите нормативни актове, приемани от
общинските съвети, следва да се основават на нормативни актове от по-висока
степен и могат да уреждат обществени отношения от местно значение само и
единствено при условията и в границите, определени от по-високия по степен
нормативен акт, като детайлизират неговото приложение, с протестираните
разпоредби от наредбата на Общински съвет – Братя Даскалови, като противоречащи
на законовата уредба, се нарушава принципа по чл.15 от Закона за нормативните
актове. По подробно изложени в протеста съображения е направено искане да бъдат
отменени като незаконосъобразни разпоредбите на чл.3; чл.4, ал.1, т.5, т.7 б.
„е”, т.12; чл.11, ал.1, т.6; чл. 23, ал.4 в частта относно „упълномощени от
него длъжностни лица”; чл.24, ал.1 и чл.24, ал.14 от Наредбата за овладяване
популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Братя
Даскалови.
Представителят
на Окръжна прокуратура - Стара Загора в съдебно заседание поддържа внесения
протест и обективираното в него оспорване.
Ответникът
по оспорването - Общински съвет – Братя
Даскалови, редовно и своевременно призован за съдебно заседание, не изпраща
представител по делото и не взема становище по основателността на подадения
протест.
Въз
основа на съвкупната преценка на събраните по делото доказателства, съдът приема
за установено следното от фактическа страна:
Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените кучета на
територията на Община Братя Даскалови е приета по предложение на Заместник
кмета на Община Братя Даскалови, с Решение № 229 по Протокол № 19 от проведено
на 17.12.2012г. заседание на Общински съвет – Братя Даскалови. В гласуването са участвали 12 /от общо 13/ общински
съветника, като всички присъствали общински съветници са гласували
"за".
Оспорените в настоящото съдебно
производство разпоредби от Наредбата за овладяване популацията на
безстопанствените кучета на територията на Община Братя Даскалови, са както следва:
Чл. 3 Продажбата или дарение на куче на
лица под 18 години се извършва единствено с нотариално заверена декларация от
родител или настойник;
Чл.4, ал.1, т.5, т.7, б. „е” и
т.12
Задължения на собствениците на домашни кучета по тяхната регистрацията :
т. 5 Всеки собственик на
куче-домашен любимец в срок до 7 (седем) работни дни след издаване на
ветеринарномедицинския паспорт на кучето, подава декларация за притежаване на
куче по образец в общинската администрация;
т.7, б. „е” От заплащане на „такса за притежаване на куче” се
освобождават собствениците на ловни кучета - удостоверено от собственика с
представяне копие на заверен ловен билет;
т. 12 При установяване, че собственикът на куче не го е декларирал в
съответния срок по т. 5 и/или има неплатени такси за притежаване на куче за
предходни години, същият се санкционира.
Чл.11, ал.1, т.6
На обществени места собственикът, водачът или стопанинът
на куче-домашен любимец е длъжен да носи със себе ветеринарномедицински паспорт
или копие от него и удостоверение за административна регистрация и платена
такса за притежаване на куче за текущата или предходната година или копие от
него.
Чл.23, ал.4 Въз основа на
съставените актове за установени административни нарушения се издават
наказателни постановления от Кмета на Община Братя Даскалови или упълномощени
от него длъжностни лица.
Чл.24, ал.1 За констатирани
нарушения по чл. 4, ал. 1, т. 12 от настоящата наредба, нарушителят заплаща в
касата на общинска администрация по една пълна такса (в размер на актуалната
стойност на таксата към момента на установяване на нарушението) за всяка
пропусната година и глоба в размер на 20,00 лв.
Чл.24, ал.14 Наказанията по
предходните алинеи се налагат ако за извършеното нарушение не се предвижда
по-тежко наказание по друг нормативен акт.
Съгласно разпоредбата на чл.186,
ал.1 от АПК, право да оспорват
подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито
права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати
от него или за които той поражда задължения. Нормата на чл.186, ал.2 от АПК
овластява прокурора да подаде протест срещу подзаконов нормативен акт, като
според чл.187, ал.1 от АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат
оспорени без ограничение във времето.
С оглед на което оспорването на чл.3;
чл.4, ал.1, т.5, т.7 б. „е” и т.12; чл.11, ал.1, т.6; чл. 23, ал.4 в частта
относно „упълномощени от него длъжностни лица”; чл.24, ал.1 и чл.24, ал.14 от
Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията
на Община Братя Даскалови, приета с Решение № 229/ 17.12.2012г. на Общински съвет – Братя Даскалови,
обективирано в подадения протест от прокурор в Окръжна прокуратура – Стара
Загора, е процесуално допустимо.
Съдът,
като обсъди събраните по делото доказателства във връзка с изложените в
протеста доводи и становищата на страните и като извърши проверка на
законосъобразността на оспорените разпоредби от Наредбата за овладяване
популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Братя
Даскалови, намира за установено следното:
Обществените отношения, свързани с местното
самоуправление и местната администрация, са уредени със ЗМСМА, чиито разпоредби
очертават правният статут и компетентността на общинския съвет като орган на
местното самоуправление, определящ политиката за изграждане и развитие на
общината, във връзка с осъществяването на дейностите от местно значение, както
и на други дейности, определени със закон. В изпълнение на правомощията си по
чл.21 от ЗМСМА общинският съвет приема правилници, наредби, инструкции,
решения, декларации и обръщения.
Наредбата е
нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или
подразделения на нормативен акт от по-висока степен, като приеманите от
Общинския съвет наредби са подзаконови нормативни актове, съдържащи правни
норми, които създават общозадължителни правила за уреждане съобразно
нормативните актове от по-висока степен неуредени от тях обществени отношения с
местно значение на територията на съответната община, засягащи неограничен брой
адресати /чл.7, ал.2 и чл.8 от Закона за нормативните актове и чл.75, ал.1 от
АПК/. Такива актове общинските съвети са компетентни да издават, когато това е
предвидено от Конституцията на РБългария или от закон /чл.2, ал.1 от ЗНА,
чл.76, ал.1 от АПК/. Следователно нормотворческите правомощия на общинския
съвет произтичат от Конституцията или от закона и се ограничават до обществени
отношения с местно значение, които обаче не са регулирани от нормативни актове
от по-висока степен. Отделно от това общият принцип, регламентиран в чл.15,
ал.1 от ЗНА, предвижда, че всеки нормативен акт трябва да съответства на
Конституцията и на другите нормативни актове от по-висока степен. В този смисъл
съдебният контрол за материална законосъобразност на протестираните разпоредби
от Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените кучета на
територията на Община Братя Даскалови, следва да обхване преценката дали в
съответствие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА органът на местно
самоуправление е бил овластен с компетентност за уреждане на обществени
отношения чрез регулирането им с подзаконов нормативен акт по чл.7, ал.2 от ЗНА
и за съответствието на разпоредбите с нормативни актове от по-висока степен.
При така
извършената преценка съдът приема следното:
Съгласно § 3 от ПЗР на Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Братя Даскалови /НОПБКТОБД/, същата се приема на основание чл.21, ал.2 от ЗМСМА, чл.40, ал.5, чл. 59, ал.3, чл.60, чл.70, ал.1 и ал.3 от Закона за защита на животните /ЗЗЖ/; чл.178 от Закона за ветеринарномедицинската дейност /ЗВМД/ и Закона за местните данъци и такси. Нормативните актове, на които се основава упражнената от Общински съвет – Братя Даскалови компетентност, обаче не предоставят на общинския съвет правомощия по регулиране с подзаконов нормативен акт на обществените отношения – предмет на регламентацията с протестираните разпоредби. Нормата на чл.21, ал.2 от ЗМСМА регламентира по най-общ начин видовете актове, които общинският съвет е компетентен да приема. Разпоредбата на чл.40, ал.5 от ЗЗЖ /в приложимата редакция – ДВ бр.92 от 2011г./, е оправомощавала общинските съвети единствено да приемат Наредба за овладяване популацията на безстопанствените кучета за изпълнение на общинските програми за овладяване популацията на безстопанствените кучета и предвиждането на средства за изпълнението им, а протестираните разпоредби от Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Община Братя Даскалови, съдържат регламентация на отношения, които са извън предмета, очертан с чл.40, ал.5 от ЗЗЖ. Законово основание за приемане на оспорените разпоредби от наредбата не се съдържа и в чл. 59, ал.3, чл.60, чл.70, ал.1 и ал.3 от ЗЗЖ, чл.178 от ЗВМД и ЗМДТ.
Анализът на
действащата нормативна уредба налага извод, че от една страна в случая не е
налице законова разпоредба, която да предоставя в компетентност на общинския
съвет да урежда въпросите - предмет на регламентацията с протестираните
разпоредби от Наредбата. От друга страна с приетите от Общински съвет – Братя
Даскалови и оспорени в настоящото съдебно производство правни норми се уреждат
обществени отношения, които вече са регламентирани с нормативен акт от
по-висока степен, като на практика се преуреждат с подзаконов нормативен акт,
без при това характерът на тези обществени отношения да е от местно значение,
което е недопустимо. Съображенията за това са следните:
Нормата на чл. 3 от НОПБКТОБД, предвиждаща, че продажбата или дарение
на куче на лица под 18 години се извършва единствено с нотариално заверена
декларация от родител или настойник, освен че съдържа регламентация на
отношения, които са извън предмета, очертан с чл.40, ал.5 от ЗЗЖ и съотв. извън
делегираната компетентност на общинския съвет, урежда отношения, регулирани в
нормативен акт от по-висока степен – ЗЗЖ, като преформулира и разширява въведената
с императивната разпоредба на чл.11, ал.1 от ЗЗЖ забрана и въвежда непредвидени
в закона изисквания за нотариално заверено съгласие на родителя /настойника/ за
придобиване /вкл. чрез дарение/ на куче
от лице под 18 години. Разпоредбата на чл.
4, ал.1, т.5 от НОПБКТОБД, предвиждаща, че всеки собственик на
куче-домашен любимец в срок до 7 работни дни след издаване на
ветеринарномедицинския паспорт на кучето, подава декларация за притежаване на
куче по образец в общинската администрация, също съдържа регламентация на
отношения, които са извън предмета, очертан с чл.40, ал.5 от ЗЗЖ и съотв. извън
делегираната компетентност на общинския съвет, като урежда отношения, уредени в
нормативен акт от по-висока степен – ЗМДТ. Без каквото и да е било законово
основание и в несъответствие с нормата на чл.117 от ЗМДТ, с чл. 4, ал.1, т.5 от НОПБКТОБД са
въведени различни от предвидените в закона основание и срок за подаване на посочената
декларация - съгласно чл.117 от ЗМДТ в тримесечен срок от датата на придобиване
на куче собственикът подава декларация по постоянния му адрес/ седалище. В
нормата на чл.4, ал.1, т.7, б. „е” от НОПБКТОБД е предвидено, че от заплащане
на „такса за притежаване на куче” се освобождават собствениците на ловни кучета
- удостоверено от собственика с представяне на копие на заверен ловен билет.
Посочената регламентация също е извън предвидения в чл. 40, ал.5 от ЗЗЖ предмет
на правно регулиране с приеманата от общинските съвети Наредба за овладяване
популацията на безстопанствените кучета на територията на територията на
съответната община. Отделно от това хипотезите, при които собствениците на
кучета се освобождават от заплащането на такса, са предмет на изрична законова
регламентация – чл.116, ал.2 от ЗМДТ във вр. с чл. 175, ал.2 от ЗВМД. Съгласно
посочените законови разпоредби освобождават се от такса собствениците на: 1.
кучета на лица с увреждания; 2. служебни кучета в организациите на бюджетна
издръжка; 3. кучета, използвани за опитни цели; 4. кучета, използвани от
Българския червен кръст; 5. кастрирани кучета и 6. кучета, които придружават
или охраняват селскостопански животни, които се отглеждат в регистриран
животновъден обект. Сред лимитивно предвидените в закона случаи на
освобождаване от такса не попадат собствениците на ловни кучета. Действително съгласно чл.8, ал.6 от ЗМДТ
общинският съвет може да освобождава отделни категории лица изцяло или частично
от заплащане на отделни видове такси, но реда и основанието за това могат да
бъдат предмет на правна регламентация единствено в Наредбата по чл.9 от ЗМДТ
т.е в Наредбата за определянето и администрирането на местни такси и цени на
услуги. В този смисъл е недопустимо с приеманата от общинския съвет Наредба при
упражняване на делегираната с чл.40, ал.5 от ЗЗЖ компетентност за регулиране на
обществени отношения, свързани
единствено с изпълнение на общинската програма за овладяване популацията
на безстопанствените кучета и средствата за нейното изпълнение, да се
регламентират основания и субекти, които да бъдат освобождавани от местната
такса по чл.6, ал.1, т. „и” от ЗМДТ. Разпоредбата на чл.11, ал.1, т.6 от
НОПБКТОБД преурежда, при липса на каквато и да е било нормотворческа
компетентност за органа на местно самоуправление, обществени отношения,
законово регулирани с разпоредбите на чл. 173, т.1 от ЗВМД, като разширява
съдържанието на законово регламентираното задължение. Липсата на материална
компетентност на Общински съвет – Братя Даскалови да урежда отношения, уредени
в нормативен акт от по-висока степен /ЗМДТ/ и въведените с чл.4, ал.1 т. 5 от
НОПБКТОБД без каквото и да е било законово основание и в несъответствие с
нормата на чл.117 от ЗМДТ различни от предвидените в закона основание и срок за
подаване на декларация от собственика на кучето, обуславя извод и за липса на
компетентност за общинския съвет за регламентираната в чл.4, ал.1 т. 12 от НОПБКТОБД
възможност за санкционирането на собственик на куче, който не го е декларирал в
определения срок по чл.4, ал.1, т.5 от Наредбата. При условие, че законът,
регламентиращ видовете местни такси, основанията за тяхното заплащане и
сроковете за изпълнение на задължението за заплащането на съответния вид такса
– Законът за местните данъци и такси, не само че не предвижда възможност, но и
изрично регламентира в чл. 127, ал.2 от ЗМДТ, че не се смята за административно
нарушение неплащането в срок на данъците и таксите по този закон /една от които
местни такси е и таксата по чл.6, ал.1, б. „и” от ЗМДТ – такса за притежаване
на куче - чл.116 – чл.118 от ЗМДТ/, без каквото е и да е нормативно основание и
грубо противоречие с нормативен акт от по-висока степен е и предвиденото в
чл.4, ал.1 т. 12 НОПБКТОБД основание за санкциониране - неплатени такси за
притежаване на куче за предходни години. Липсата на законово основание за
регламентацията по чл.4, ал.1 т. 12 от НОПБКТОБД има за последица и липсата
законово основание за предвидената в административно-наказателната разпоредба
на чл.24, ал.1 от НОПБКТОБД
санкция - глоба в размер на 20,00 лв.
С оглед на гореизложеното съдът приема, че протестираните
разпоредби на чл.3; чл.4, ал.1, т.5, т.7 б. „е” и т.12; чл.11, ал.1, т.6; и
чл.24, ал.1 от Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените кучета
на територията на Община Братя Даскалови, като приети в противоречие с нормите
на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА – без овластяване с Конституцията или със закон на
органа на местно самоуправление и съответно при липса на материална
компетентност на Общински съвет – Братя Даскалови и като уреждащи обществени
отношения, които вече са регламентирани с нормативни актове от по-висока степен,
са нищожни. Регулацията на такива правоотношения следва да се постигне чрез
точно прилагане на действащото законодателство в материята, регламентирана с
нормите на ЗЗЖ, ЗВМД, ЗМДТ и др., а не чрез изваждане на отделни разпоредби от посочените
законови актове, възпроизвеждането и
обособяването им в самостоятелен акт, при преуреждане , при липса на каквато и
да е било нормотворческа компетентност за органа на местно самоуправление на
законово регулирани обществени отношения. В този смисъл е и константната
съдебна практика.
Съгласно чл.47, ал.2 във вр. с ал.1, б. „а”
от ЗАНН кметовете на общини могат да
възлагат правата си на наказващи органи на определени от тях длъжностни лица,
когато това е предвидено в съответния закон, указ или постановление на
Министерския съвет. В ЗВМД и в ЗЗЖ подробно са уредени контролните правомощия
на кметовете на общини, райони и кметства във връзка с изпълнението на
законовите изисквания, включително правомощията им за издаване на наказателни
постановления. В разпоредбите на чл.70, ал.3 респ. на чл. 472, ал.5 от ЗВМД не
е предвидена възможност кметовете на общини да делегират упражняването на
административнонаказателни функции и оправомощаването на длъжностни лица от
общинската администрация да издават наказателни постановления. Следователно
материалната компетентност на кмета на общината за издаването на наказателни постановления
е определена от ЗЗЖ и от ЗВМД като изрична компетентност на органа, която
компетентност /правомощия/ не може да бъде делегирана/ предоставяна другиму. С
оглед на което предвидената в чл.23, ал.4 от НОПБКТОБД възможност за издаване
на наказателни постановления от упълномощени от Кмета на Община Братя Даскалови
длъжностни лица, се явява незаконосъобразна. Незаконосъобразна е и разпоредбата
на чл.24, ал.14 от НОПБКТОБД, регламентираща, че наказанията по предходните
алинеи се налагат ако за извършеното нарушение не се предвижда по-тежко наказание
по друг нормативен акт. На първо място следва да се отбележи, че при наличието
на изрична нормативна регламентация, определяща едно деяние като такова,
нарушаващо установения ред за държавно управление и обявено за наказуемо с
административно наказание, налагано по административен ред, повторното
квалифициране на същото деяние като административно нарушение при това с
подзаконов нормативен акт, е недопустимо. Противното би означавало за едно и
също, от гл.т. на съставомерното изпълнително деяние нарушение, извършителят да
може да бъде санкциониран чрез налагане на отделни административни наказания и
по ЗЗЖ, ЗВМД или друг нормативен акт, и по НОПБКТОБД, ако предвиденото в НОПБКТОБД наказание се явява по тежко, което
би било в разрез с основни принципи на административно-наказателния процес. Отделно
от това след като административните задължения /забрани/ са предмет на първична
нормативна регламентация и като такива представляват установени със закон
задължения /забрани/, отговорността за неизпълнението /неспазването/ им, ако в
закона е предвидено като съставомерно деяние и административно нарушение,
следва да се ангажира на основание на закона, а не на подзаконовия нормативен
акт.
Решение № 229/
17.12.2012г. на Общински съвет – Братя Даскалови, с което е приета Наредбата за
овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията на Община
Братя Даскалови, е прието при спазване на изискванията за кворум и мнозинство,
но при допуснати съществени нарушения на административно-производствените правила.
При приемането на Наредбата, като нормативен акт съгласно чл.7, ал.2 и чл.8 от
ЗНА, са приложими и следва да се спазват правилата и изискванията,
регламентирани в ЗНА. Въпреки дадените от съда указания от Общински съвет –
Братя Даскалови не бяха представени доказателства за спазване на изискванията на чл.26 и чл.28
от ЗНА.
С оглед на
гореизложеното съдът приема, че липсата на предвидено правомощие за общинските
съвети да приемат наредби по изрично уредените от нормативни актове от
по-висока степен въпроси, изключва материалната компетентност за органа на
местно самоуправление да регулира чрез подзаконов нормативен акт обществени
отношения - предмет на законова правна уредба. Ето защо
протестираните разпоредби на чл.3; чл.4, ал.1, т.5, т.7 б. „е” и т.12; чл.11,
ал.1, т.6 и чл.24, ал.1 от Наредбата за овладяване популацията на
безстопанствените кучета на територията на Община Братя Даскалови, като приети
в противоречие с нормите на чл.2, ал.1 и чл.8 от ЗНА, следва да бъдат обявени
за нищожни. При прилагането на общия принцип по чл.15, ал.1 от ЗНА,
разпоредбите чл. 23, ал.4 в частта относно „упълномощени от него длъжностни
лица” и чл.24, ал.14 от същата Наредба, като
противоречащи на нормативни актове от по-висока степен, следва да бъдат отменени, като незаконосъобразни.
Предвид изхода на делото
следва да бъде уважено искането на Окръжна прокуратура – Стара Загора за
присъждане на направените разноски, като Общински съвет – Братя Даскалови бъде
осъден да заплати на ОП – Стара Загора сумата от 20лв., представляваща внесена
такса за публикуване в Държавен вестник на обявление за оспорването.
Водим от горните мотиви и на основание чл.193,
ал.1 от АПК, Старозагорският административен съд
Р Е Ш
И :
ОБЯВЯВА ЗА
НИЩОЖНИ по протест на прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредбите на чл.3; чл.4, ал.1, т.5, т.7 б. „е” и т.12; чл.11, ал.1,
т.6 и чл.24, ал.1 от Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените
кучета на територията на Община Братя Даскалови, приета с Решение № 229/
17.12.2012г. на Общински съвет – Братя Даскалови.
ОТМЕНЯ по протест на
прокурор в Окръжна прокуратура – Стара Загора разпоредбите чл. 23, ал.4 в
частта относно „упълномощени от него длъжностни лица” и чл.24, ал.14 от
Наредбата за овладяване популацията на безстопанствените кучета на територията
на Община Братя Даскалови, приета с Решение № 229/ 17.12.2012г. на Общински
съвет – Братя Даскалови, като незаконосъобразни.
ОСЪЖДА Общински съвет – Братя Даскалови да заплати на Окръжна прокуратура – Стара
Загора сумата от 20 (двадесет) лева, представляваща направените по делото
разноски.
Решението подлежи на обжалване с
касационна жалба пред Върховния административен съд в 14 дневен срок от
съобщаването му на страните.
След влизане в сила решението да се обнародва
по начина, по който е обнародвана Наредбата за овладяване популацията на
безстопанствените кучета на територията на Община Братя Даскалови.
ПРЕДСЕДАТЕЛ:
ЧЛЕНОВЕ: 1.
2.